银行的非现场监管

第一节　银行的非现场监管

1908年清政府颁布的《银行通行则例》对非现场监管的规定为：“凡银行每半年须详造该行所有财产目录及出入对照表，呈送度支部查核”；银行如有不遵守规定报告，“或虽受检查而有隐匿，或虽经报告布告而其中有含混等弊，一经查出，由度支部酌量情节轻重，科以至少五两多至千两之罚款”^[2]。

但这些规定实际上过于笼统，而且操作性较差，当时就受到不少人的质疑：其一，很难衡量银行提供报表与事实是否相符。凡银行每半年需详造该行所有财产目录及出入对照表，呈送度支部查核，“此两项系为最重要之营业报告，政府据此得以知其营业之概要，但此项报告，难求其与事实相符，故据此报告以达其监督之目的，殊为困难也”^[3]。其二，很难真正约束银行遵守规定。“今日银行之创立，因其发起人均有极盛之声势，于是顺从而核准之，关于应行监督取缔之事项，未曾加以丝毫之审察也。又，各银行之营业报告，其并不报部者有之，即使银行遵守法律按期报部，而部中人亦鲜加以披阅，由此可知财政部不能尽其监督取缔之职权，固无容讳言也。”^[4]其三，对经费等事项缺乏保证。“吾人观于日美等国财政部之预算，其经常岁出列有银行取缔费之专款。为严重监督计，自必需相当之费用，方能便于设施，此吾国所应仿行者也。”^[5]

1924年北京政府起草但未正式公布施行的《银行通行法》，对银行的非现场监管方式规定为：“银行每一年或半年须结帐一次，造具营业报告书、资产负债表及损益表”；“前条所定各种书表，应于每营业年度总结算后一个月内，由银行呈报地方长官，转送财政部查核”；“银行每营业年度内，遇有出资人或职员姓名变更，应另造出资人或职员清册，于每届呈送前项所列书表时，一并附送财政部查核”^[6]。

南京国民政府成立之初，就相当重视对银行的监管，而非现场监管又是其中一个重要方面。但作为监管机关的财政部，在这方面的权威性起初是受到挑战的。1927年11月11日，财政部金融监理局向上海中国银行发出指令，自该年11月15日起，上海中国银行应将管辖内各分支行号、兑换券发行数目、准备情况以及营业日计表，每逢星期六分别编制各一份呈报金融监理局，以凭考核^[7]。同日，金融监理局向上海交通银行发出了内容基本相同的指令^[8]。但上述指令显然没有得到很好的回应。于是，1927年12月1日，金融监理局再次向中国银行发出指令，称：“本局前依据该行现行则例及监理官条例，着该行呈报各种表册，以便审核，业经令行在案。该行至今尚未奉行，殊属不合。查该行居国家银行地位，操代理国库、发行纸币特权，与市面金融及国家财政均有重大关系。惟该行自开办迄今究竟业务如何、发行纸币若干、对于金融有无调剂能力，既未据明确报告，而从前设置之监理官又复因循敷衍，以致民国光复至今，未经一度检查，殊失政府整肃金融之本旨。现政府革故鼎新，与民更始，一方面对于国家特许之银行及其发行纸币之信用固应维持，一方面对于国家金融尤须爱护。本局职司监理金融，对该行一切设施均有监督管理、导以正轨之必要。该行既为政府特许之银行，因而取得特殊地位，自当仰体政府爱护之至意，稍知大体，服从政府命令，以期无负政府之重托。本局前令该行按期呈报表册一案，意存合作，事在必行，合再令仰该行至此次通令后，应即遵照前令办理，如有特殊困难情形，亦应据实呈报，勿再玩延，自侪于法律之外也。”^[9]同日，金融监理局也向上海交通银行发出了内容基本相同的指令^[10]。

此后，国民政府通过相关法令，将非现场监管有关规定作了进一步明确。1931年国民政府公布的《银行法》，对非现场监管规定为：每营业年度终，银行应造具营业报告书，呈报财政部查核，并依财政部所定表式，造具资产负债表和损益计算书等表册公告之；如系有限责任组织之银行，并应填具公积金及股息、红利公派之议案等表册，登载总分行所在地报纸公告之；“银行公布认足资本之总数时，应同时公布实收资本之总数”；“财政部得随时命令银行报告营业情形及提出文书帐簿”。银行之重要职员“于营业报告中作不实之记载，或为虚伪之公告，以其它方法欺蒙官署及公众”，以及“于检查时隐蔽文书、帐簿或为不实之陈述，或以其它方法妨碍检查”，处以1年以下之徒刑并千元以下之罚金^[11]。1934年《储蓄银行法》规定：“储蓄银行之借贷对照表及其财产目录，至少须于每三个月公告一次，并呈报财政部或呈由所在地主管官署转呈财政部备案；前项公告方法，应于储蓄银行章程内订定之”；违者处以100元以上3　000元以下之罚金，财政部并得令其停止营业^[12]。

在此前后，财政部还就非现场监管事宜，数次向银行作出专门要求。1931年4月7日，财政部通令全国各银行，限文到10日内将应制具营业报告书、资产负债表暨损益表等件，呈部查核^[13]。1935年初，财政部进一步强调，银行为全国金融枢纽，其发展程度与社会息息相关。无论银行之发行钞票与否，其对于存款担保，均有一定之数目，按月由会计司检查列表具报；“近有少数银行因库存不丰，而以挪借敷衍检查者，其弊甚大”。为此，财政部提出，“除由会计司检查具报外，财部如认为怀疑时，得随时检查，以杜朦报”^[14]。

即使在抗战期间，财政部仍然相当重视此项工作。1939年1月，为调查1938年上海金融概况，财政部电令上海各银行，将各行一年来营业详情暨盈亏总帐，一概摘要制成报告，限于该年1月底以前呈复核办^[15]。1939年底，财政部电令各地银钱两业同业公会，详查抗战期间各银行钱庄所受损失^[16]。而财政部于1940年8月7日公布的《非常时期管理银行暂行办法》进一步规定：银行每旬应造具存款、放款、汇款报告表，呈送财政部查核；违者处3　000元以上1万元以下之罚金^[17]。该办法公布后，财政部随即制定各种有关报表，令各银钱业遵照，按期填送，逐案审核批办；并随时督促各行庄，务须恪遵政令，依照管理办法规定各款办理，不得延误^[18]。

到抗战后期，非现场监管比以前更为严厉，也更为具体。这期间，在政府的直接主持下，银行界完成了对银行会计科目的统一。无论是对现场检查或非现场监管，这都是一项重要的基础性工作。根据国民党八中全会决议，1941年5月，行政院要求四联总处拟订加强业务监督实施计划，而拟订银行业标准会计制度则是其中一项重要内容。据此，四联总处召集各行局主管会计人员举行小组会议商决：本案应先从统一各银行会计科目名称及内容入手，并由四联总处及各行局各派代表1人，组织划一银行会计科目设计委员会，办理收集材料及研究设计工作，俟拟定具体办法后，再行审查。1941年12月11日，四联总处第106次理事会通过了这一提议，成立银行会计科目设计委员会^[19]。随后，该委员会举行会议，决定工作方法如下：（1）拟订划一会计科目，暂以银行部、储蓄部、信托部所用者为限；（2）划一会计科目，应以四行两局、各省地方银行及商业银行一致适用为原则；（3）拟订会计科目名称及内容，应以四行两局、银行学会、上海银行公会、上海商业储蓄银行、新华储蓄银行及主计处原订者为主要参考资料；（4）嗣后每星期举行会议一次，按银行会计科目排列次序逐目审订^[20]。1941年6月4日，四联总处第128次理事会议通过了关于一般银行会计科目名词的决议，送请财政部查核^[21]。统一会计科目于1942年底由财政部通饬实施^[22]。

依照《修正非常时期管理银行暂行办法》，为加强管理银行、钱庄，便于查核起见，1942年5月12日，财政部以渝钱稽字第29098号训令颁发旬报表式四种，即普通存款暨准备金旬报表、普通放款旬报表、汇出汇款旬报表、汇入汇款旬报表等，通饬各银钱行庄遵照，依式按旬分别填报^[23]。对上述四种旬报填送手续，财政部于1943年4月9日以渝钱稽字第38553号训令再次进行了强调。但从实际执行情况看，效果不甚理想，“各行所填送报表疏略不合之处颇多”。万县区银行监理官办公处专门于1943年5月15日发出训令，就普通放款旬报表补充填表说明如下：（1）信用及抵押透支，系属放款性质，为便审核起见，应一并列入普通放款旬报表内，并分别注明信用透支及抵押透支字样；（2）贴现为信用放款方式之一，亦应列入普通放款旬报表内，俾便查核；但如经财政部指定为实施《票据承兑贴现办法》之区域，另有“票据承兑贴现旬报表”呈处者，可免填列；（3）普通放款旬报表填写次序应为信用放款、信用透支、贴现、抵押放款、抵押透支，每项之下并应加结总数；（4）贴现票据出票人之名称、行业、地址，应填入普通放款旬报表，信用放款，保证商号栏中各适当项目内，其经营承兑者，并应予备注栏内注明经某某承兑字样；（5）关于透支及贴现厂商之户名、负责人姓名、行业、住址、金额、利率或贴现率、起始日期、期限，以及是否展期各项情形，概可照放款办法办理，即分别填入普通放款旬报表各相当栏内^[24]。

1943年9月15日，财政部钱币司就加强银行非现场监管工作，专门向各监理官办公处作出指示：（1）各监理官办公处收到该区各该银行营业报告及决算书表，应即签注意见呈部核办；（2）各办公处应编制之存款暨准备金数额报告表、各项放款数额报告表、管辖区内各城市汇款报告表、沦陷区内各重要城市汇款报告表、辖区各地每月利息变动情形报告表，应请按月编送呈部^[25]。

尽管财政部对各地银钱行庄各项报表呈送提出了相应要求，但报表质量并不十分理想，“考核以往各行庄所送定期表报，仍有一部分行庄，对于应送报表种数欠明瞭之处，或有不懂填法，或有某表送呈，某表则漏送，率多参差不齐”^[26]。财政部成都区银行监理官缪钟彝明确提出，“以往各行庄所送表报，其存放汇等业务，凡在本处审核有不合规定者，虽已随时批令限期申复，或饬再列表报核，其已遵办者固多，如当有未曾遵办申复者颇值得注意，若本处仅做到令其申复之一步，而未申复不予注意，则等于行路才行了一半，尚未到达目的地”^[27]。然而，“各行庄对呈送业务报告表方面，还是有很多参差遗漏，或有数家，虽屡经催促，竟仍不遵照填送，甚至有仅送空白表者；又，关于存准金表，照规定本应送由承办行核转，但有很多行庄，仍是径送本处；其余尚有承兑贴现、放款汇款等等手续，至今还是有许多行庄手续办得不完善，此外又如各行庄拖延调整准备金等，本处对以上不合规定之种种问题，虽将随时予以纠正督促，甚至申斥警告，但好像总是无甚效验”。其中原因，不外有以下数点：（1）物价波动甚烈，金融经济情形较前迥异，一般银行从业人员对于管制法令因感困难，辄多阳奉阴违；（2）有一部分行庄无视法令，故意为之；（3）有一部分行庄对管制法令尚欠明了，致有许多手续尚未能做到适合规定；“综上所述事实情形，若任其因循规避，则本处以往费了很多人力、物力与时间所做的一切督导等工作，即等于白做了”^[28]。

需要指出的是，财政部对非现场监管工作更加重视，其审核意见也更为具体。如，1945年5月9日，财政部向金城银行发出渝钱庚三字第4898号训令，对该行重庆分行当年3月份各项报表的审核结果提出四项意见：（1）存出保证金达1亿以上，内容、性质如何，应即详复候核；（2）承兑贴现达1．5亿元以上，“以前本部会同国家总动员会议派员查得该分行办理此项业务所有票据，均未附合法交易行为证件，经令转饬纠正在案”，但此次仍未办妥，“殊属不合，应予申斥，嗣后并应恪遵规定办理”；（3）活存透支、活存质押透支两科目内，皆有超过透约限额情事，尤以大成公司、金川公司超出2　000万元以上为最巨，显属不合；（4）贴现科目内联华公司等12户早已过期，仍未收回清结，应即催收清帐。“嗣后贴现票据到期，应即向承兑人收款，不得久悬不结。其承兑人不履行承兑义务者，应即详实报部，以凭依法核办。”^[29]

抗战胜利前后，对银行业的非现场监管工作进一步加强。1945年6月，财政部发布财钱庚五字第5816号训令，规定商业银钱行庄应按月编制月计表、各旬及每月末日日计表，暨全行放款月报表，送呈财政部钱币司查核。1946年1月2日，财政部再次发出京钱庚三字第55号训令，规定收复区各地商业银钱行庄除停业清理者外，一律自1946年1月起，依照上项规定，分别按旬按月造具日计表、月计表暨放款月报表，随时径送南京财政部钱币司，以凭查核^[30]。

1947年9月，国民政府公布施行的新《银行法》，对非现场监管的规定包括：“银行每届营业年度终了，应将营业报告书、资产负债表、财产目录、损益表、盈余分配之决议或议案，于股东同意或股东会承认后15日内，呈报中央主管官署查核”；违反前项所定呈报期限，得科银行各负责人5　000元以下罚金；“其呈报表册有故意为不实之记载者”，得科银行各负责人1年以下有期徒刑、拘役或2万元以下罚金，其情节重大者，并得撤销其营业执照。同时，对储蓄银行作了特别规定：“储蓄银行之资产负债表及财产目录，每半年应公告一次，并将公告呈报中央主管官署备案；前项公告有故意为不实之记载者，得科银行各负责人1年以下有期徒刑、拘役或2万元以下罚金，其情节重大者，并得撤销其营业执照。”这些规定对于银行的储蓄部分也同样适用^[31]。

为配合新《银行法》的颁行，财政部还发布了一些具体规定。1947年10月18日，财政部钱庚字第36808号代电称：“兹为简化行庄填送表报起见，特将原规定之每月上中旬报及月终日各项放款科目分户余额表等，均予废止。自本年十月份起，每月仅须呈送月终日之月计表及放款对象分类表各一种。惟放款对象分类表，按照新《银行法》规定之种类，应增列‘公用交通事业’一项，仍由各会计独立单位（总行庄、分支行庄或办事处等）遵照前订限期，于每月五日前填送，以航空快递径寄本部钱币司。”^[32]随后，财政部又先后训令各省县市银行、商业银行、银号及钱庄的总分支机构，按照统一表式，分别填报1945年度及1946年度12月底普通存款及放款余额表，并限于文到1个月内办就，径寄财政部钱币司，以凭汇核统计；并强调，“事关要政，毋得稍有疏忽羁延”^[33]。