行政许可规定可以设定许可的事项

行政许可是行政机关对行政事务实施管理的重要手段，其前提是法律对相对人任意行使权利从事特定活动和行为予以控制和限制，其实质是通过法定程序解除该种“限制”，从而使相对人获得从事某种活动的资格或实施某种行为的能力。本章通过对行政许可的概念与特征、信赖利益保护原则、行政许可的种类与形式、行政许可的设定、行政许可的实施机关以及行政许可实施程序的学习，要求掌握行政许可的基本概念、行政许可信赖利益保护以及设定和实施许可的程序等内容。

行政许可是行政机关对行政事务实施管理的重要手段。2003年8月27日第十届全国人民代表大会第四次会议通过并于2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），对规范行政主体的行政许可行为，促进政府行政管理体制改革，建设法治政府具有积极的推动作用。

一、行政许可的概念

对行政许可概念的理解，学界一般认为有广义说和狭义说两类。广义的行政许可既包括行政机关的一般许可、特许、认可、核准、登记、批准、证明、检验、审核、备案等在内的实施许可的行为，也包括行政许可的设定、监督等方面的内容。而狭义的行政许可只包含了行政许可的实施和监督，排除了作为立法层面上的行政许可设定方面的内容。

我国现行的《行政许可法》基本上采纳了学界对行政许可的研究成果，并且对行政许可的概念进行了界定。该法第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”从该定义来看，法律对行政许可的概念采用了狭义说。

依据《行政许可法》的上述规定，行政许可是指行政许可主体针对行政相对人的申请，依法审查、判定并确认行政相对人是否已具备从事某种特定活动或实施某种特定行为的条件或资格，并对经审查、确认并准许的活动或行为进行全过程依法监督、管理的过程性行政行为。该行政行为包括确认已具备条件或资格的准予许可、确认不具备条件或资格的不予许可并对准予许可事项进行全过程监管等行为方式（如行政许可的撤回、撤销等）。

二、行政许可的特征

（一）行政许可是行政主体实施的一种具体行政行为

行政许可是行政机关对国家安全、公共安全、生产经营、市场营销、资源开发、环境保护、城市建设、文化教育、交通运输、对外贸易等诸多关系到社会秩序稳定、正常的社会、经济事务实施有效管理的重要手段之一；是行政机关以颁发许可证或其他许可文件的方式允许公民、法人和其他组织从事某种特定活动或实施某种特定行为的具体行政行为；是行政机关具体运用国家行政权力的表现。

（二）行政许可是以法律控制和限制行政相对人任意行使权利为前提的一种行政行为

对社会、经济事务行使管理权是任何一个国家政府的基本职能。政府必须对有关国计民生、人身健康、公共安全、产品质量、进出口贸易等社会事务实行宏观控制，限制和制止公民、法人和其他组织未经允许而任意进行这类生产、经营及其他各种可能导致社会失衡、失序，损害社会公共利益的活动。同时，为了促进经济、文化等事业的发展，激发社会的活力，维持社会的进步与发展，保障相对人合法的权利要求得到有效的实现，国家不可对这些特定活动和行为限制过死，必须根据社会具体发展的程度和需要，以法律的形式制定出行政相对人行使这些特定权利的标准和条件，凡符合法定标准和条件的行政相对人，政府应当允许他们在这些领域内依法进行生产、经营活动及其他各种特定的活动，政府必须确认他们从事这些特定活动的资格，并为他们从事这些特定的活动提供必要的条件和适当的帮助。这是实施行政许可制度对政府提出的具体要求。由此可见，法律对相对人任意行使权利从事特定活动和特定行为的控制与限制是行政许可存在的前提，如果法律对相对人行使权利没有加以限制，政府的许可行为也没有存在的必要。在这个意义上，行政许可是一种有限设禁和解禁的行政行为。

（三）行政许可是依行政相对人的申请而成立的一种行政行为

正因为行政许可是对行政相对人所从事的必须由法律加以控制和限制的特定活动和行为，由行政机关对其从事该活动和实施该行为的条件和资格依法予以判定和确认的行为过程，所以，行政相对人向行政机关提出申请便理所当然地是其能够成立的要件之一。行政许可依行政相对人的申请而成立，一方面意味着没有相对人的申请，行政机关不能主动破坏法律规定的控制和限制的原则，任意作出行政许可行为，变相强制行政相对人接受其决定；另一方面，行政相对人要从事某一为法律所限制和控制的活动和行为，也必须向有关行政机关递交许可申请，以取得资格的确认和批准，不得未经申请而擅自从事，提出申请是行政相对人从事该事项之前必须履行的义务。需要指出的是，行政相对人的申请虽然是行政许可得以成立的要件，但并不意味着行政许可具有双方行政行为的性质，因为行政许可的申请并不必定得到行政机关的同意，行政许可仍是行政机关基于其行政职权而为的一种单方行政行为。

（四）行政许可是行政机关对行政相对人从事某种特定活动或实施某种特定行为的条件和资格依法予以判定并确认的行政行为

行政许可是行政相对人任意从事某种活动和实施某种行为受到限制的情况下，允许符合条件并具备资格的相对人从事该活动和实施该行为的。因此，对于获得许可的相对人来说，他们的资格无疑已得到了法律的确认，正是由于具备了这种法律所确认的资格，他们从事为法律所控制和限制的活动时才会不违反法律，反而受到法律的有效保护。

行政机关确认行政相对人行使权利的资格，必须依法进行，既不能将不符合法定条件的相对人的资格予以确认，也不能将符合法定条件的相对人的资格不予确认。否则，行政许可制度就会丧失其应有的效用。已被确认资格并获得许可的相对人应当依法行使其权利，若有违反，行政机关有权变更或撤销其许可，以维护行政许可的严肃性和有效性。

行政许可作为一种确认相对人权利能力和权利资格的行政行为，并不意味着行政机关在行政许可决定中不能对相对人规定一定的义务或责任，为了使行政许可发挥更大的效能，避免发生已获得许可的相对人利用许可的特定性、独立性而消极把持许可事项，使之得不到应有实现的情况，行政机关有权在作出许可决定时依法规定某种义务或责任。

（五）行政许可是过程性、连续性的行政行为

作为行政控制和行政管理的一种重要手段，行政许可行为并不会在颁发许可证后就自行终止，行政许可行为的外延边际内容应该贯穿于被许可事项的全过程。行政许可行为不应该只是简单的许可证核准与颁发行为，行政机关在依法需实施控制和管理的许可事项上的义务和责任应该而且必须贯穿于被许可事项的始终，不仅应包括准予（或不予）颁发许可证，而且还必然包括对被许可事项的监督、检查和管理，包括对被许可事项在实施过程中可能出现的中止、变更、撤销等事务的处理。因此，行政许可行为是一项过程性、连续性的动态行政行为，这也正是行政许可行为与对某一静态的法律事务或法律关系进行确认的行政确认行为的区别之所在。

三、行政许可与信赖利益保护

信赖利益保护，通常认为是行政相对人对公权力的运作产生了某种信任和依赖，相对人基于该种信赖所实施的活动，应当受到法律的保护。一般认为，行政法上的信赖利益保护原则源于德国，确立于德国行政法院对授益行政行为的撤销判决之中。信赖利益保护原则是法律安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益相权衡的结果。该原则在我国实定法上的确立，主要归功于《行政许可法》的颁行；在该部立法中，信赖利益保护原则通过行政许可的撤回和撤销制度得到了充分的体现。

行政许可信赖利益保护原则，是指非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤回、变更和撤销已生效的行政许可行为；因公共利益或者其他法定事由需要撤回、变更或撤销行政许可决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿和赔偿。根据《行政许可法》第8条和第69条的规定，对行政许可信赖利益保护原则的理解和运用应着重以下两个方面。

（一）行政许可信赖利益保护的构成要件

1．信赖保护存在的基础。信赖保护原则的基础是已经生效的行政行为，行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。《行政许可法》第8条第1款规定“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，这说明信赖的对象须为有效的行政许可决定。

2．存在信赖的表现。即相对人已经出于对有效行政许可的信赖而对生产生活作出了相应安排，正是基于这些信赖行为，才凝结出了需受法律保护的信赖利益。

3．该信赖利益值得保护。信赖值得保护的标准是行政相对人无过错原则，倘若是由于行政相对人自己以欺骗、贿赂等手段，造成违法行政行为的作出，则不能成立信赖保护。《行政许可法》第69条第2款、第4款规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”、“依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。这些规定强调的是相对人在违法行政许可的成立中善意无过错。

（二）信赖利益的保护方式

信赖利益的保护方式，是指当行政相对人符合信赖保护原则的构成要件，而行政机关又决定变更、撤回或者撤销行政相对人所信赖的行政行为时，对行政相对人的信赖利益予以保护所采取的方法。根据《行政许可法》第8条和第69条的规定，我国对行政相对人的信赖利益保护主要有两种方式，即存续保护和财产保护。而且，从法律规定的内容和精神看，在选择信赖利益保护方法时，应该实行存续保护为先、财产保护为后的原则。

1．存续性保护。存续保护，是指不论行政行为是否合法，都以稳定行政相对人所信赖的法律状态为主要目的，以保护行政相对人的信赖利益。《行政许可法》第8条第1款规定了合法许可受存续性保护，但对违法许可是否也存在存续性保护的问题则存有争议。根据依法行政原则，违法的行政行为应予撤销，所以，《行政许可法》第69条第1款列举了行政机关及其工作人员违法实施行政许可的具体情形，并规定有这些规定情形之一的，“可以撤销行政许可”。但同时该条第3款规定，“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损失的，不予撤销”。有学者认为这正是存续保护的具体体现。但也有人认为这里的“不予撤销”是出于对公共利益而不是信赖利益的保护，并不属于存续性保护的范畴。

2．财产性保护。财产保护，是指行政机关作出的行政许可决定如果存在必须撤回、变更或撤销的情形，相对人的信赖利益因此遭受损失的，必须给予相对人以财产补偿或赔偿。

（1）合法的行政许可决定变更、撤回的补偿。根据《行政许可法》第8条第2款的规定，合法的行政许可决定需要变更或撤回必须具备相应的条件：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；二是准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。相对人因合法的行政许可决定的变更、撤回而招致财产损失的，行政机关应当补偿相应的损失。但是，关于信赖利益补偿的程序，《行政许可法》本身没有规定。2009年11月9日，最高人民法院公布了《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下简称《行政许可规定》）。其中，规定了信赖利益补偿的一些程序要求。主要包括：①确立了行政先行处理原则，即如果相对人仅就行政许可的变更、撤回行为造成的损失主张赔偿，对变更和撤回行为未提出异议的，应当先向行政机关提出申请。②补偿标准的确定。如果法律、法规、规章和其他规范性文件对补偿标准有规定的，从其规定；未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。而且，《行政许可规定》还明确，对《行政许可法》第12条第（二）项的许可事项的补偿，一般按实际投入的损失确定补偿数额。

（2）违法的行政许可决定撤销后对善意相对人的赔偿。因行政许可决定具备违法情形而被撤销的，行政机关应予赔偿。但是，相对人以贿赂、欺骗等不正当手段取得行政许可的，行政机关不予赔偿。行政许可赔偿程序与标准应适用《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律规范。

一、行政许可在学理上的分类

根据不同的划分标准，理论上可以将行政许可分为不同的种类，常见的分类有下列七种。

（一）以许可的范围为标准

以许可的范围为标准，分为一般许可和特殊许可。一般许可是指行政主体对凡符合法定条件的许可申请都予准许，属无特殊限制的许可，如申请驾驶执照的许可、申请营业执照等大多数的许可都属于一般许可。特殊许可是指除符合一般许可的条件外，对申请人还规定有特别限定的许可，又称“特许”，[1]如持枪许可，只有符合《中华人民共和国枪支管理法》规定的人才可以获得持枪许可，其他人员均不能获得此种权利。特殊许可还可发生在自然资源的开发利用许可、有限社会公共资源的配置等领域。一般许可与特殊许可反映了国家根据需要对不同事项的控制程度不同，通常而言，一般许可是对相对人任意行使权利的一种限制，这种限制主要通过设定一定的条件来进行，凡符合条件的相对人一般都可获得许可。而特殊许可则涉及特定有限的对象特别的权利和资格。

（二）以许可享有的程度为标准

以许可享有的程度为标准，分为排他性许可和非排他性许可。排他性许可又称独占许可，是指某个人或组织获得该项许可后，其他任何人或组织均不能再获得该项许可，其最具代表性的是专利许可、商标许可。非排他性许可又称共存许可，是指可以由具备法定条件的任何自然人或组织所申请并获得的许可，大部分行政许可都是非排他性许可。不过，当某一领域中的许可存在数量方面的限制时，一定条件下的非排他性许可也会转化为排他性许可。[2]

（三）以许可能否单独使用为标准

以许可能否单独使用为标准，分为独立的许可和附文件的许可。独立的许可是指许可证已规定了所有许可内容，不需其他文件作补充说明的许可，如林木采伐许可证、特种刀具购买证等。明确的许可范围、事项、时间等是独立许可的显著特点。附文件的许可是指由于特殊条件的限制，需要附加文件予以说明的许可。这种许可在申请、审批或使用时，均应将附加文件附在许可证后作补充说明，如商标许可证书中还需附有商标的设计图样，否则，许可证将无法使用。

（四）以许可是否附加必须履行的义务为标准

以许可是否附加必须履行的义务为标准，分为权利性许可和附义务的许可。权利性许可也称无条件放弃的许可，指申请人取得行政许可后，并不承担一定要作为的义务，他可自由放弃被许可的权利并且不因此承担任何法律责任，如驾驶证、排污许可证等。附义务的许可也称有条件放弃的许可，指被许可人获得许可的同时，亦承担一定期限内从事该活动的义务，否则要承担一定的法律责任。承担法律责任的方式一般表现为丧失被许可的证件，如我国《企业登记管理条例》规定，企业在获准登记，取得执照后1年内应开展经营活动，否则将视为自动放弃，工商行政管理部门有权吊销其营业执照。这种许可就是附义务的许可。

（五）以许可的存续时间为标准

以许可的存续时间为标准，分为永久许可和附期限许可。永久许可是指被许可人取得许可证后，只要其本人不放弃或不被许可主管机关因法定事由撤销，将持续并永久有效的许可，如生产某种产品的许可。附期限的许可指只在一定的时间内具有效力，逾期将失效的许可。这种在使用时间上有限制的许可数量较多，大体分为两种情况：一种情况是，用明确的使用期限加以规定，如商标许可、建设用地审批等；另一种情况是许可本身未作明确期限规定，但许可的内容进行完毕后，即自行失去许可效力，如出境许可等。

（六）以许可的目的形式为标准

以许可的目的形式为标准，分为行为许可和资格许可。行为许可是指允许符合条件的申请人从事某项活动的许可，如生产经营许可、集会游行示威许可。这类许可在内容上仅限于许可被许可人进行某种行动，不包含资格权能的特别证明内容，也无需对被许可人进行能力方面的考核。资格许可是指行政主体应申请人的申请，经过一定的考核颁发一定的证明文书，允许其享有某种资格或具有某种能力的许可，如律师资格证、会计师执照、驾驶执照等的核发。—般来说，资格许可也包含了对被许可人的行为许可。

（七）以许可的目的和行政管理具体内容的范围为标准

以许可的目的和行政管理具体内容的范围为标准，可分为保障公共安全的许可、保障人民健康的许可、维护社会风尚的许可、维护交通安全的许可、保护重要资源和生态环境的许可、进出口贸易许可、加强城市规划与管理的许可、保护当事人合法权益的许可和发展国民经济的许可等。

二、行政许可在法律上的分类

《行政许可法》虽然没有对行政许可作明确的法律分类，但是，根据性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五大类。实际上，《行政许可法》对相关许可特别程序的规定也体现出了这一分类。

（一）普通许可

普通许可是由行政许可主体确认公民、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是行政管理中运用最为广泛的一种行政许可，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人民健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全，一般没有数量限制。《行政许可法》第12条第（一）项规定：“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”这实际上就属于普通许可。

（二）特许

特许是由行政许可主体代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等，如《行政许可法》第12条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”矿藏开发许可、无线电频率许可、出租车经营许可等是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量限制，而且相对人取得特许权应当依法支付一定的费用。法律上对特许还作了特殊的程序要求，如《行政许可法》第53条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

（三）认可

认可是由行政许可主体对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业者的水平或者某种技能、信誉，没有数量限制。

考试是认可的主要方式，如《行政许可法》第54条规定：“实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

（四）核准

核准是由行政许可主体对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。如对高压锅的生产和使用、从疫区进口的动物等进行检测、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全，没有数量限制。

核准主要关注于许可事项在技术上是否达到法定要求，如《行政许可法》第55条规定：“实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。”

（五）登记

登记是由行政许可主体确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格。登记事项没有数量限制，行政机关一般只对申请登记的材料进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。[3]关于登记到底属于行政许可还是行政确认在理论上存在争议，但是《行政许可法》第12条第（五）项规定：“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。”这显然是把企业等组织的设立登记归属于行政许可的范畴。

三、行政许可的形式

行政许可的形式也可以认为是行政许可的外在表现，即行政许可是以什么样的形态对外表现出来。一般最典型的行政许可表现形式是“许可证”，比如机动车驾驶证、企业营业执照、服务资格证，等等。当然，并不是所有的行政许可都要求行政机关颁发许可证，比如行政机关实施检验、检测、检疫的，在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章即可表示行政许可。[4]

《行政许可法》规定的行政许可形式主要有以下几类。

1．许可证、执照或者其他许可证书。如《道路交通安全法》第19条第2款规定：申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。

2．资格证、资质证或者其他合格证书。如《中华人民共和国律师法》第6条第1款规定：取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员，经国家司法考试合格的，取得资格。

3．行政机关的批准文件或者证明文件。如《中华人民共和国外资企业法实施细则》第7条规定：设立外资企业的申请，由中华人民共和国对外贸易经济合作部[5]（以下简称对外贸易经济合作部）审查批准后，发给批准证书。

4．法律、法规规定的其他行政许可证件。如《中华人民共和国野生动物保护法》第16条规定，禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证。

设定，从其本义上说具有“创设”、“第一次规定”的含义。行政许可的设定是拥有设定行政许可权的机关创设行政许可，使行政许可权从无到有，即特定机关通过制定法律规范创设行政许可权的法律活动过程。就其本质层面而言，行政许可的设定是特定机关创设行政许可权的权限划分。拥有行政许可设定权的国家机关通过制定法律规范，将某一事项纳入行政许可范围，赋予特定行政主体行使行政许可权的权力，同时也对相关行政主体实施行政许可的条件、程序等作出规定。因而，行政许可的设定权，本质上属于一种立法权，是国家机关根据法定权限和程序创设行政许可规范的权力。

一、行政许可设定的特征

（一）立法性

所谓“立法性”，指行政许可设定权是一种立法权，而且是立法权的核心内容。立法权是指“国家制定、修改和废除法律的权力”[6]，它可以根据国家和社会发展的需要为社会成员设定权利和义务，从而确保社会秩序的正常运行。行政许可的设定，是有权机关根据行政管理的需要，对需要纳入许可的事项设置许可并规定许可的主体、条件和程序，一方面它界定了相对人不得自由行使权利的界限，必须经行政许可主体审核、许可方能实施；另一方面也明确了行政许可主体的许可权限，这种行政许可的设定所包涵的权利和义务具有原始性和初创性，具有立法的本质特征。鉴于此，行政许可的设定不宜由广泛的国家机关来行使。

（二）自主性

凡具有行政许可设定权的国家机关，在行使行政许可设定权时，对何种事项应当设置许可以及许可的条件、程序等，均有权自主决定。但是，这种“自主性”并非无制约的任性，必须受到限制。这种限制，主要来源于宪法和法律中有关职能分工和权限划分的规定，包括以下几点。

1．宪法和组织法中有关国家职能分工的规定。如我国现行宪法中有关全国人大及其常委会和国务院之间的职能分工，国务院在行使行政许可设定权时应当遵守。

2．《立法法》中的立法权限划分。如只能通过制定法律规定的事项，国务院及其部门、地方国家机关在设定行政许可时不得涉及。

3．规定行政许可设定权的法律。如我国现行《行政许可法》第二章的有关规定是设定行政许可的基本依据。另一方面，必须考虑行政许可的性质和行政管理的需要。由公民、组织自主决定，不致损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法的自由和权利的事项，不得设定行政许可。而随着社会的发展，形势的变化，应当对已设定的行政许可及时地进行修改，直至废止。

（三）法定性

行政许可制度涉及公民、组织和社会的重大利益，设置不当，既有可能侵犯公民、组织的合法权益，也有可能破坏国家法制统一，降低行政效率，导致社会失控。因此，行政许可设定权必须基于法治的精神依法配置。行政许可设定权法定性主要体现在以下几个方面。

1．设定权法定。哪些国家机关有权设定行政许可必须有法律明文规定，凡法律未明确规定有设定权的国家机关不得创设行政许可，否则不得作为行政许可的依据。

2．设定权限法定。享有行政许可设定权的国家机关拥有哪些行政许可设定权，采用何种方式设定，应当设定哪些内容等，法律都应当有明文规定，任何法定机关超出法定权限范围设定的行政许可，属于无效设定，不具有法律效力。根据我国的法制体系，除全国人大及其常委会外，其他享有设定权的国家机关必须依法定权限范围进行设定，尤其是法律、法规制定主体以外的国家机关设定行政许可时要有法定的限制范围。

3．设定程序法定。国家机关通过制定法律、法规和行政规章设定行政许可，必须遵守《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律规范中有关立法程序的规定。

二、行政许可设定的内容

行政许可设定的内容是指，行政许可的设定主体对依法可以设定许可的事项设定行政许可时所应当规定的具体内容。行政许可设定的内容是行政许可设定权的重要所在，也是行政许可权得以实施和落实的必然要求。从整体而言，法律、法规和行政规章设定行政许可的过程，实质上就是处理公共利益和相对人合法权益关系的过程，是合理界定公权力介入干预私权利界限的结果。一方面，赋予行政机关以行政许可权是必须的，但另一方面，对相对人权利的保护和保障也应尽可能地无微不至，在行政许可权的设定问题上不应出现权力与权利的失衡。法律、法规和规章设定行政许可，应当明确规定行政许可的事项、实施机关、条件、程序和期限；设定内容力求完整、明确，便于行政许可主体操作、执行。这样有助于对行政许可权的实施进行法律上的控制。

具体而言，行政许可设定权的内容主要应包括以下几个方面。

（一）行政许可的事项

行政许可的事项实际是指行政许可的范围，即行政主体对行政相对人的哪些权利可以设定许可。一般来说，许可事项的设定与一个国家经济和社会的发展水平密切相关。设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。[7]我国《行政许可法》关于行政许可的范围采用列举式的立法模式，该法将可以设定行政许可的事项概括为六项，[8]同时也明确列举了可以不设立许可的四种情况。[9]

（二）行政许可实施主体

行政许可实施主体解决的是行政许可权的归属主体问题，即针对法定的许可事项的行政许可权究竟应设定给哪个主体。根据行政组织的设置目的，行政许可权主要应设定给具有相应行政管理职能的国家行政机关；而行政职能的社会化又决定了某些行政许可权可设定给具有公共管理职能的社会组织。行政许可实施主体的设定涉及行政许可主体的资格问题，关系到行政许可行为的合法有效性，也确定了行政许可主体应当依法通过行使行政许可权以保障相对人权利有效实现的法定职责。这是行政许可设定必须予以明确的主要内容。

（三）行政许可的适用条件

行政许可的适用条件是行政许可实施主体实施行政许可的条件或标准。由于行政许可是基于公共利益和公共秩序的需要对相对人行使权利所进行的限制，现代法治原则要求在何种情形下、对什么样的相对人可以实施行政许可以及在何种情形下不应该实施许可等必须要有明确的法律依据。这是立法要实现对行政许可权控制的重要举措。法律、法规和规章在设定行政许可权的适用条件时，应尽可能明确、具体，减少行政许可权实施主体在适用上的自由裁量余地，防止行政许可权的滥用。

（四）行政许可程序

行政许可程序是行政许可主体实施行政许可必须遵循的方式和步骤。行政许可制度的实现，是从申请、审查、批准或不批准及对许可的监督管理的一个完整过程，每一个环节的主要方面都应当有相应的程序予以规范和约束。否则，既不利于许可制度的实现，也不利于对行政许可权的控制，相对人的权利和社会公共利益都会遭受不同程度的损害。因此，设定行政许可时，必须对许可程序作出规定。

（五）行政许可期限

行政许可的期限是法律对行政许可主体在实施行政许可过程中有关时间上的要求，包括行政许可主体作出准许或不准许决定的整个许可过程的时间长短，以及许可过程中某一个环节的时间要求，如举行听证的时间要求、送达许可证件的时间要求，等等。明确行政许可期限，可以有效防止许可主体拖延办理许可，规范许可的实施，从而提高行政效率，保护相对人的利益。

三、我国行政许可设定的依据

依据我国现行《行政许可法》之规定，我国行政许可设定的依据主要包括：法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章等五类。除此之外，部门规章以及较大的市地方政府规章等其他行政立法或者规范性文件均无权设定行政许可。

（一）法律、行政法规

法律和行政法规是我国行政许可设定的主要依据。法律作为宪法之下效力层次最高的规范性文件，可以设定各种形式的许可。当然，法律设定行政许可，首先也要尊重宪法的原则和精神，要充分保护宪法赋予的公民的基本权利和自由，尽量减少许可事项的设定；其次，法律设定行政许可要受《行政许可法》第12条、第13条的限制。

《行政许可法》第14条第1款规定：“尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”根据《立法法》第9条的规定，除了法律绝对保留的“犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”等事项之外，其他事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要先制定行政法规。因此，对《行政许可法》第12条规定的许可事项，在法律未设定许可之前，国务院认为有必要时，可以通过制定行政法规设定许可，但是，一旦全国人大及其常委会就此事项制定了法律，行政法规必须服从于法律。

（二）国务院的决定

国务院可以采用发布具有普遍约束力的决定的方式设定行政许可。但是，必须注意采取该种方式设定许可应满足两项条件。第一，国务院发布决定设定许可只有在“必要时”，即在确有需要的情况下，才可采用此方式。在正常情况下，国务院应当通过制定行政法规的方式设定行政许可。第二，在该项行政许可实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。[10]

（三）地方性法规、省级政府规章

对于尚未制定法律、行政法规的许可事项，地方性法规也可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。[11]

同时，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。[12]

一、行政许可主体概说

（一）区分行政许可主体与行政许可实施机关

行政许可主体是依法拥有行政许可权，能以自己的名义对外行使行政许可权，并能独立承担由此引起的法律责任的组织。作为行政许可主体，它不仅仅是行政许可权的行使者，关键还在于它必须是行政许可权的拥有者。只有当实施行政许可的组织同时也是行政许可权的拥有者时，该组织才能成为行政许可主体，具有以自己的名义行使许可权的资格。否则，至多能成为行政许可的实施机关。受委托组织依行政机关委托，可以实施行政许可，却不能成为行政许可主体。

（二）行政许可主体的法律特征

行政许可主体具有如下法律特征。

1．行政许可主体是享有行政许可权的组织，个人不能成为行政许可主体。从理论上分析，行政许可权乃是国家行政职权的重要组成，与公民、组织的权益密切相关，应当由代表国家权力的各级组织拥有与行使。拥有行政许可权的组织主要或原则上是国家行政机关，被授权组织是一种例外，也就是说，中央和地方国家行政机关是行政许可主体的主要形式，被授权组织是行政许可主体的特殊形式。

2．行政许可主体必须是依法拥有行政许可权的组织。在讨论人民政府职能部门作为行政许可主体时，有一个问题需要指出，即在有些情况下，职能部门仅仅具有审核权，没有最终的批准权，职能机关审核之后必须报本级人民政府或上一级主管部门批准，这时，职能机关能不能成为行政许可主体？一般认为审核属于行政系统的内部程序，对于许可申请人而言，对其权利义务产生影响的是上级主管部门或本级人民政府所作的批准或不批准的行为，因而法律上的行政许可主体是本级人民政府或上一级主管部门。

3．行政许可主体能够独立地承担行政许可行为所引起的法律后果。这里的法律后果包括以自己的名义参加行政复议和行政诉讼，并作为赔偿义务机关代表国家向受害人履行赔偿责任。

二、我国行政许可的实施机关

我国实施行政许可的机关，根据《行政许可法》的规定，包括了三种类型：行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织。

（一）行政机关

由行政机关来实施行政许可是我国行政许可实施的基本方式。作为行政许可实施机关的行政机关，主要包括人民政府、政府职能部门、派出机关三种形式。

随着现代社会的发展，对行政机关的效能提出了更高的要求，《行政许可法》借鉴了先前颁布的《行政处罚法》关于行政处罚权集中统一行使的规定，对行政许可也允许设定一个部门来集中行使，并且规定了集中行使的相关条件与方式，具体内容如下。

第一，有权决定集中行政许可权的，只能是国务院或者国务院授权的省级人民政府。[13]我们知道，各级行政机关的行政许可权是根据宪法和法律的规定依法配置的。这种配置一旦经过法定程序，即具有法律效力，不得任意变更。合并行政许可权实质上是重新调配行政许可权，必须严格加以控制。为此，改变行政许可的分工必须有严格的程序上的限制，由国务院或者经国务院授权的省级人民政府决定，未经国务院授权的省级人民政府以及其他地方人民政府无权决定。

第二，推行“一个窗口”的行政许可模式。行政许可如果需要在同一个行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。[14]

第三，采用“一站式”的行政许可模式。行政许可如果依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，该地方人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。[15]

（二）法律法规授权的组织

经过法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法律地位上即为一个行政许可主体，有权实施行政许可。[16]

作为一个独立的行政许可主体，其所行使的行政许可都可以自己的名义作出，独立承担相应的法律后果。对于行政许可所引起的法律后果，如行政复议、行政诉讼和行政赔偿，均由该组织自己承受。

（三）行政机关委托的组织

行政委托是行政机关依据法律、法规和规章的规定，将自己拥有的行政职权委托给有关行政机关、符合法定条件的组织或个人行使的一种法律行为。

根据许可法定原则，行政许可权应由法定的行政机关行使。这是确保行政许可合法性的一个重要条件。但是，由于行政管理事务日趋专业化、复杂化，为了提高行政效率，法律、法规、规章允许行政机关依法将部分行政许可权通过委托，由其他行政机关实施。受委托的行政机关不得再委托其他组织或者个人实施该行政许可。[17]

行政许可程序是行政主体实施一般行政许可的步骤、顺序、方式和时限等，是行政许可制度中不可缺少的重要组成部分。行政许可制度的建立必须有法律依据，其运行过程不得违背法律，应当按照法律规定的权限和程序进行。

一、行政许可的一般程序

（一）申请

公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。相对人向行政机关提出许可申请，必须履行法定的申请程序。具体而言，申请程序应当包括以下要素。

1．申请人必须有明确的申请许可的意思表示。行政许可是一种依申请的行政行为，其特点是：行政行为的作出须以行政相对人的申请为前提，行政许可一般须经相对人申请。许可申请人就某一事项提出申请可以采用多种方式（信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等），但最常用的是提交许可申请书的书面申请形式。[18]申请人向许可机关主动递交申请书，以表明他有明确的申请许可的意思表示，行政许可机关应当接受申请，予以审查。

2．部分申请需在法定期限内提出。我国法律规定，部分行政许可，必须在一定期限内提出。这是基于行政效率的要求，督促申请人及时行使申请权利的重要措施。例如，对于附条件的行政许可，一般均规定在取得第一个许可后一定时间内必须向行政机关提出。[19]但提出许可申请有法定时限要求的并不多见，仅限于个别条件许可和特别许可之类的许可申请。

（二）受理

行政许可的受理，是指许可机关对相对人的申请行为进行审查后，认为申请符合法律规定的要件，在法定期限内进入审查程序或者认为申请不符合法律规定，决定不予受理的行为。受理实际上是审查申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请手续是否完备等。

行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理。

1．申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

2．申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

3．申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

4．申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

5．申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。[20]

申请人的申请行为和许可机关的受理行为两者结合使行政许可法律关系得以形成，从而产生行政法律上的下述意义。

第一，行政许可法律关系成立。申请和受理意味着行政许可机关具有了对这一具体行政许可是否允许的审查权，同时也意味着许可机关承担了必须作出决定的义务。

第二，与申请人提出的申请具有重大关系的利害关系人也据此拥有了法定权利，例如要求听证的权利等。

（三）审查

许可机关收到申请后，依照法定标准对申请人及申请事项进行全面实质性审查，主要包括以下方面。

1．对申请人资格的审查。申请人必须是有行为能力，能够独立承担责任的公民和法人，且必须符合具体法律规定的要求。某些资格的许可还必须审查申请人是否通过规定考核和确认，然后才决定是否同意行政许可。

2．申请事项的实质要件审查。许可机关应当根据法定条件和程序对申请材料进行实质审查，确定其是否符合法律规定，是否有明确的法律依据，是否具备法定条件等。

主管许可机关在书面审查申请合格的基础上，根据法律的规定，还应当对申请书所列的从事该项活动的能力、场所、设备、卫生环境等作一定的调查和核实工作。行政机关对需要实地核查的情况，应当指派两名以上工作人员实地核查。

3．许可审查的形式。对需要进行实质性审查的一般行政许可，应当根据法定条件和程序对申请材料的实质内容进行审查。审查机关应当是有审批权限的许可机关。一般采用包括考核、检测、鉴定、评审、调查、核实等手段来审查行政许可申请。对于情况复杂的或者重大的行政许可，行政机关的负责人应当集体讨论决定。对法律规定的情形，如果申请人或利害关系人申请要求听证的，行政机关还应当组织听证。[21]

4．许可审查的期间。审批阶段是许可程序的重要环节，因此有关审查的期间是至关重要的。行政许可的审查期间是指许可机关进行审查行为的期限。期间是许可机关单方面完成对行政许可申请的审查行为的期限，也就是法律对审查行为在时间上提出的要求。行政许可审查的期间一般由法律规定，为法定期间。

法定期间是指法律规定的期间，如除可以当场决定的外，行政机关应当自受理行政许可审查之日起20日内作出是否准予行政许可的决定；20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，但是应当将延长审查期限的情况告知申请人。[22]也就是说，法定审查期间一般是20日，特殊情况经批准延长为30日。

根据《行政许可法》的规定，由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理的，统一办理或者联合办理、集中办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府批准，可以延长15日，但是应当将延长审查期限的情况告知申请人。在这种情况下，审查期间一般是45日，特殊情况经批准延长为60日。[23]

依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。[24]

法律、行政法规对行政机关作出行政许可决定的期限另有规定的，遵从特别法的规定。这种特别规定应当只有法律、法规可以作出。

应当注意的是，行政许可的审查期间也会出现中断计算的情况。法律规定，作出是否准予行政许可的决定，依法需要听证、招标投标、拍卖、鉴定和专家评审的，听证、招标投标、拍卖、鉴定和专家评审的时间不计算在法定期限内。[25]

（四）决定

行政许可决定的程序，简言之，它是由许可决定作出的方式、步骤、时限等构成的一个连续过程。行政许可机关对申请人提出的申请审查之后，一般可能是作出两种决定：一是不予批准，拒绝核发许可证及其他证照；二是准予批准，决定发放许可证或其他证照。

1．不予批准行政许可决定的程序。

（1）告知与复核。行政机关作出不予行政许可的决定前，应当告知申请人不予行政许可的理由和依据；申请人有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取申请人的意见，并对其提出的理由和依据进行复核。

（2）签发决定。行政许可申请不符合法定条件的，行政机关应当依法作出不予行政许可的决定，并说明不予行政许可的理由、依据和申请人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。同时，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定：申请人对于行政主体不予许可或不予答复的行为可依法申请复议或提起诉讼，对于前者，请求行政复议机关或人民法院审查不予许可是否合法；对于后者，请求复议机关或人民法院责令许可机关依法履行法定职责，作出明确的答复。对于申请人来说，前者的保护是比较恰当的，而后者仅仅是程序的重作。因此，对申请人的申请，行政机关认为不符合法定条件，作出不予行政许可的决定，应当以书面形式作出，以便保障申请人的诉权。

2．准予行政许可的程序。

（1）告知与复核。行政许可事项直接关系公共利益或者第三人重大利益的，行政机关作出准予行政许可的决定前，应当告知第三人准予行政许可的理由和依据。利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见，并对其提出的理由和依据进行复核。[26]

（2）决定。行政许可机关对申请人提出的申请审查之后，认为符合法定条件的，应当批准当事人的申请。行政机关作出准予行政许可的决定，依照有关法律、法规、规章的规定应当颁发行政许可证件的，应当发给书面形式的许可证书。

（3）颁发和送达许可证件。行政机关自作出决定之日起10日内应当将加盖印章的行政许可证件送达申请人。[27]

二、行政许可听证程序

任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取其意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。自然公正原则是在不同时代广泛流传的自然法思想的一种表现。在行政法上，这个原则表现为行政机关的决定对当事人有不利的影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证，是公正行使权力的基本内容。[28]

行政许可听证是行政机关在作出是否准予行政许可的决定之前，由行政许可机关告知申请人或者利害关系人听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据，双方对事实和证据等进行质证、辩论，最后由行政许可机关根据听证情况作出相应决定等所构成的一种法律制度。其基本内容有：

（一）行政许可听证的范围

依据《行政许可法》第46条规定，下列情况属于行政许可听证的范围：

1．法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；

2．行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。

可见，并不是所有的行政许可都能纳入听证范围，只有可能对申请人或者利害关系人的重大利益或者公共利益产生不利影响的行政许可申请，才有给予听证权之必要，这也是符合正当法律程序的基本要求。但是，可以肯定，随着社会的发展，纳入听证范围的行政许可还将不断扩大。

（二）行政许可听证的程序与形式

行政许可听证的程序，简言之，它是由许可听证的方式、步骤、时限等构成的一个连续过程。行政许可听证的程序是行政许可程序的核心之一，行政许可听证的程序是否合理、正当决定了行政许可程序的质量。行政听证的主要程序是：

1．告知与申请。告知是指行政许可机关将申请人或者利害关系人有要求听证的权利告知申请人或者利害关系人。申请是指申请人或者利害关系人在被告知有权要求听证之日起5日内，向行政机关提出要求听证的申请。据此，行政许可机关应当在20日内组织听证。[29]

2．通知。通知的基本内涵是指许可机关在举行听证之前，将有关听证的事项依法定程序通知到有关当事人的一种行政行为。这里的通知应当是一种要式行为，除非法律另有规定。通知的目的在于让申请人了解与听证有关的事项，为其及时、有效地行使听证权提供保障。行政机关应当在举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。[30]

3．质辩。质辩是在听证主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事人就行政许可的事实和法律问题展开质证和辩论的过程。它是许可听证的核心。就功能而言，质辩乃是行政许可审查、核实的一种延续，是将调查的事实和法律的适用问题交给当事人质疑，从而提高行政许可机关认定事实真实性和适用法律准确性。质辩涉及的主要问题有以下三个。

（1）听证主持人。主持人能否公正地主持听证，是听证能否达到预期目的的重要保证。《行政许可法》规定行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避，从而保证了听证主持人的独立性和公正性。从听证主持人的法律地位看，其必要的独立性必须给予保证，但不能将这种独立性提升到法官的要求，即保持一种相对的独立性就已满足了行政许可程序正当性的要求。过分追求行政许可听证的司法化并不是设置行政许可听证制度的宗旨。

（2）陈述与抗辩。举行听证时，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；听证当事人有权陈述对自己有利的事实，并提交相关的证据，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的对申请人获得该许可的不利指控进行抗辩。

（3）举证。在听证开始时，行政许可审查人员实际上已经有了一个拟定的行政决定，听证的主要目的是将该拟定的行政决定交给当事人并听取他的意见。因此，行政许可审查人员首先应当向当事人举出该拟定的行政决定所依据的事实和法律规定，否则，听证就不可能进行下去。《行政许可法》规定，举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由。[31]可见，行政许可机关审查人员承担主要的举证责任。

4．决定。经过质辩后，听证主持人应作出一个行政决定，对听证涉及的事实和法律问题表明一个认识。这里要特别强调听证笔录的问题。

笔录是对整个质辩过程的一种书面记录。在质辩结束之后交听证参加人员阅读、补正，确认无误后签名，便是具有法律意义的文书。美国行政程序中的正式听证记录是行政机关对当事人所陈述的意见和提供的证据所作的一种记录。听证记录在内容上应当全面、真实、客观地反映听证的全过程，是行政机关作出裁决的依据；而且行政机关必须依据听证记录作出裁决。这就是所谓的“案卷排他性原则”。我国《行政许可法》第48条第2款规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”这可以说是借鉴了该原则。

三、行政许可的特别程序

行政许可的特别程序，是指行政许可实施机关在就特定种类的许可事项作出许可或不许可决定时所必须遵循的不同于一般程序的步骤、方式和时限等要求的总和。行政许可特别程序是基于特定种类行政许可事项的特殊性而设的，其目的在于确保许可的公平公正，维护公民、组织的合法权益以及社会的公共利益。

（一）行政许可特别程序与一般程序的关系

行政许可的特别程序与一般程序的关系可作如下理解。

1．适用范围不同。行政许可的一般程序是所有许可事项都适用的基础性程序，其适用范围广泛，既包括关系国家安全、公共安全的活动，也包括了基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，还包括关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、销售等活动。而特别程序的适用事项相对而言要小得多，只适用于明确规定的事项，不得扩展适用，如通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定的许可程序只适用于《行政许可法》第12条第（二）项所列的事项。即使是这些事项，对许可特别程序中没有规定的程序性要求，仍需适用一般程序中的规定。

2．程序的内容不同。行政许可一般程序的内容较特别程序全面、完整，全面体现着行政法治原则的要求。如一般程序中规定了信息公开制度、听证制度、说明理由制度、调查制度等，而特别程序中则没有这些规定。特别程序只针对特定种类的行政许可事项在程序上的特殊要求作出规定。一般程序和特别程序相互之间互为基础、互为补充。对许可特别程序中没有规定的程序性要求，仍需适用一般程序中的规定。

（二）特别程序的主要内容

《行政许可法》第六章“行政许可程序的特别规定”所规定的特别程序主要有以下几方面的内容。

1．国务院实施行政许可的程序。国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

2．特许事项的许可程序。实施《行政许可法》第12条第（二）项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

3．认可事项的许可程序。实施《行政许可法》第12条第（三）项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格的，依法应当举行国家考试，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出许可决定。赋予法人或者其他组织特定资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出许可决定。

4．核准事项的许可程序。实施《行政许可法》第12条第（四）项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关应当根据检验、检测、检疫的结果作出许可决定。

5．登记事项的许可程序。实施《行政许可法》第12条第（五）项所列事项的行政许可的，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料进行核实的，应当指派两名以上工作人员进行核查并作出决定。

1．刘某参加考试并取得《医师资格证书》。后市卫生局查明刘某在报名时提供的系虚假材料，于是向刘某送达《行政许可证件撤销告知书》。刘某提出听证申请，被拒绝。市卫生局随后撤销了刘某的《医师资格证书》。下列哪些选项是正确的？（　　）

A．市卫生局有权撤销《医师资格证书》。

B．撤销《医师资格证书》的行为应当履行听证程序。

C．市政府有权撤销《医师资格证书》。

D．市卫生局撤销《医师资格证书》后，应依照法定程序将其注销。

2．关于行政许可程序，下列哪一选项是正确的？（　　）

A．对依法不属于某行政机关职权范围内的行政许可申请，行政机关作出不予受理决定，应向当事人出具加盖该机关专用印章和注明日期的书面凭证。

B．行政许可听证均为依当事人申请的听证，行政机关不能主动进行听证。

C．行政机关作出的准予行政许可决定，除涉及国家秘密的，均应一律公开。

D．所有的行政许可适用范围均没有地域限制，在全国范围内有效。

3．根据行政许可法的规定，下列有关行政许可的审查和决定的哪一种说法是正确的？（　　）

A．对行政许可申请人提交的申请材料的审查，均应由行政机关两名以上工作人员进行。

B．行政机关作出准予行政许可决定和不予行政许可决定，均应采用书面形式。

C．行政机关作出准予行政许可决定后，均应向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。

D．所有的行政许可均在全国范围内有效。

4．按照《律师法》规定，申请领取律师执业证书，司法行政机关应当自收到申请之日起30日内作出是否颁发的决定。按照《行政许可法》的规定，应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。2004年7月初，张某向省司法厅申请领取律师执业证书，司法厅的做法哪种是正确的？（　　）

A．应当适用《律师法》，在30日内作出是否颁发的决定。

B．应当适用《行政许可法》，在20日内作出是否颁发的决定。

C．可以选择适用《律师法》或者《行政许可法》关于期限的规定作出决定。

D．因法律关于期限的规定不一致，报请全国人大常委会裁决后再作决定。

5．关于行政处罚和行政许可行为，下列哪些说法是不正确的？（　　）

A．行政处罚和行政许可的设定机关均应定期对其设定的行政处罚和行政许可进行评价。

B．法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可依授权行使行政处罚权和行政许可权。

C．行政机关委托实施行政处罚和行政许可的组织应当是依法成立的管理公共事务的事业组织。

D．行政机关依法举行听证的，应当根据听证笔录作出行政处罚决定和行政许可决定。

6．一小区已建有A幼儿园，为满足需要，某区人民政府拟在该小区内再建一所幼儿园。张某和李某先后向某区人民政府提出申请，张某获批准。下列哪一种说法是正确的？（　　）

A．某区人民政府必须在受理李某和张某的申请之日起20日内作出批准与否的决定。

B．某区人民政府按照张某和李某申请的先后顺序作出批准决定是不合法的。

C．李某有权对某区人民政府批准张某申请的行为提起行政诉讼。

D．A幼儿园有权对某区人民政府批准再建幼儿园的决定提起行政诉讼。

7．根据行政许可法的规定，下列哪些说法是正确的？（　　）

A．某区动植物检验局未按照法定标准收取许可费用，应当对其直接责任人给以行政处分。

B．医生李某死亡，卫生行政主管部门应当依法注销其医师资格。

C．某省公安厅对某高校教师出国护照的审批不适用行政许可法。

D．某企业通过贿赂手段取得的烟花爆竹生产许可证被撤销后，在一年之内不得再申请该项许可。

8．甲厂经某市采砂许可证的法定发放机关地质矿产局批准取得了为期5年的采砂许可证，并经某区水电局等部门批准，在区江河管理站划定的区域内采砂。后因缴纳管理费问题与水电局发生纠纷。随后，该水电局越权向乙厂颁发了采砂许可证，准予乙厂在甲厂已被划定的区域内采砂。下列说法哪种是正确的？（　　）

A．根据甲厂的申请，某市地质矿产局可以撤销水电局发给乙厂的采砂许可证。

B．水电局应当撤销给乙厂发放的采砂许可证。

C．若乙厂的采砂许可证被撤销，发放许可证的水电局应承担乙厂相应的经济损失。

D．甲厂可以要求水电局赔偿因向乙厂颁发许可证给自己造成的经济损失。

9．某工商局在办理完毕某企业变更法定代表人登记1年之后，发现办理登记的工作人员由于工作疏忽未认真核实有关材料，导致作出了错误的变更登记。在这种情况下，工商局应当如何处理？（　　）

A．撤销变更登记，恢复到原来的登记状态。

B．吊销企业法人营业执照。

C．撤销企业法人营业执照，对于由此给企业造成的损失予以适当赔偿。

D．注销企业法人营业执照，给予企业适当补偿。

10．材料分析。

灯塔屠场于1997年取得某市工商局江河区分局颁发的营业执照，经营期限至2006年5月30日。1998年至2003年间该屠场取得了由江河区政府、区卫生局等颁发的各类证书，手续齐全、合法。1998年1月1日国务院《生猪屠宰管理条例》（以下简称《条例》）开始实施，《条例》确定实行生猪屠宰许可制度，规定生猪屠宰定点屠宰厂（场）必须符合国家规定的要求。2001年3月国家实施《生猪屠宰与分割车间设计规范》，对《条例》所指的“国家规定要求”作了具体的规定。2004年5月该市制定了《关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》，要求：2004年6月30日为最后期限将主城规划区达不到国家规定要求的生猪屠宰厂（场）关闭。江河区政府于同年6月15日发布了《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》，即：本区城市规划范围内不符合国家现行生猪屠宰资质条件、未依法取得定点屠宰资格的生猪屠宰厂（场）自2004年6月30日起停业关闭。同日，区政府向灯塔屠场送达《拟关闭屠宰场告知书》，告知灯塔屠场近期关闭及听证权利。6月20日，区政府以灯塔屠场已经不符合有关条件为由，作出《关闭屠宰场决定书》，决定自2004年6月30日起关闭灯塔屠场。

问题：

（1）区政府作出的决定属于什么行政行为，并说明理由。

（2）区政府就灯塔屠场关闭遭受的损失应否给予补偿，并说明理由。

[1]如在日本行政法中，“许可”是行政行为的一个种类，是指行政机关在具备特定的法定要件时作出的具有解除由法律、法规设定的一般性禁止（不作为义务）的法律效果的行为；而“特许”则是对国民设定其本来不拥有的权利或权利能力的行为。

[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第184页。

[3]参见《行政许可法》第31条。

[4]参见《行政许可法》第39条第2款。

[5]现称为商务部。

[6]《法学词典》（增订本），上海辞书出版社1984年版，第218页。

[7]参见《行政许可法》第11条。

[8]参见《行政许可法》第12条。

[9]参见《行政许可法》第13条。

[10]参见《行政许可法》第14条第2款。《行政许可法》未赋予国务院部门以行政许可的设定权。对此，《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉审议结果的报告》中指出，国务院在进行行政审批制度改革中，决定取消国务院部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要的考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由国务院制定行政法规予以确认。

[11]参见《行政许可法》第15条第1款。

[12]参见《行政许可法》第15条第2款。

[13]参见《行政许可法》第25条。

[14]参见《行政许可法》第26条第1款。

[15]参见《行政许可法》第26条第2款。

[16]参见《行政许可法》第23条。

[17]参见《行政许可法》第24条。

[18]参见《行政许可法》第29条。

[19]例如《中外合作经营企业法》规定，设立合作企业的申请批准后，应当自接到批准证书之日起30天内向工商行政管理机关申请登记，领取营业执照。合作企业的营业执照签发日期，为该企业的成立日期。合作企业应当自成立之日起30天内向税务机关办理登记。

[20]参见《行政许可法》第32条。

[21]关于听证程序详见本节第二部分。

[22]参见《行政许可法》第42条第1款。

[23]参见《行政许可法》第42条第2款。

[24]参见《行政许可法》第43条。

[25]参见《行政许可法》第45条。

[26]参见《行政许可法》第36条。应当注意《行政许可法》并没有规定直接关系公共利益的事项及具体何人有权进行陈述和申辩。

[27]参见《行政许可法》第44条。

[28]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第382页。

[29]参见《行政许可法》第47条。

[30]参见《行政许可法》第48条第1款第（一）项。

[31]参见《行政许可法》第48条第1款第（四）项。