行政责任的概念和特征

第一节　行政责任的概念和特征

一、行政责任的概念

关于行政责任的概念，目前学术界主要有四种观点:第一种是违反行政法律、法规责任说，即因违反行政法律、法规而应承担的法律责任;⁽¹⁾第二种是行政主体说，认为行政责任是行政主体及其公务员因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应当依法承担的否定性的法律后果;⁽²⁾第三种是行政相对人责任说，认为行政责任就是企事业单位、其他社会组织和个人的行政违法所引起的法律责任，这是受前苏联行政法学影响而产生的一种观点;⁽³⁾第四种是行政法律关系主体责任说，既包括行政主体说，又包括行政相对人责任说。这种观点认为，行政责任是指行政主体和行政相对人因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，它是行政违法以及部分行政不当所引起的法律后果。⁽⁴⁾

我们较为赞同第二种观点，即行政责任是行政主体及其公务员因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应当依法承担的否定性的法律后果。行政法的一个突出特点就是权利义务双方主体地位不平等，受调整的一方拥有支配另一方的权力。“行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人活动”。⁽⁵⁾这就使得行政法较之民法、刑法更需要强调权力主体的责任。本书所指的行政责任主体包括两方面:其一是行政主体由于行政违法或行政不当违反法定职责和义务应当承担的否定性的法律后果;其二是行政公务人员违反法律和职务职责而受到上级行政机关和其他机关给予的行政处分。

因此，行政责任就是指行政主体违反了行政法律规范所应当承担的法律责任及后果，也包括了行政公务人员因此而受到的上级行政机关或其他行政机关给予的行政处分。

二、行政责任的特征

1.行政责任的法定性。行政责任是行政主体和行政公务人员违反了行政法律、法规所应当承担的法律后果，这种法律后果是由行政法律规范规定的，没有法律的相关规定，不能随意要求行政主体和行政公务人员承担行政责任。

2.行政责任是行政主体和行政公务人员的责任，而不是行政相对人的责任。首先，在行政法律关系中，行政主体和行政公务人员与行政相对人双方所享有的法律权利和所承担的法律义务，在性质上和内容上都是不同的，因而它们的法律责任也是不同的。行政主体和行政公务人员所享有的是行政职权，承担的是行政职责;而行政相对人所享有的是一般的法律权利，承担的是一般的法律义务。行政责任应当是与行政职权和行政职责相联系的行政主体和行政公务人员的法律责任。

3.行政责任是行政主体和行政公务人员实施行政违法或行政不当行为后所引起的法律后果。就一般意义而言，人们理解行政责任有两层含义:一是指行政主体和行政公务人员依法应当履行的职责和义务;二是指行政主体和行政公务人员不履行法定职责或不遵守法定义务所应承担的法律后果。从行政法理的角度来考察，行政责任应指上述第二层含义。这样，行政责任便与行政主体和行政公务人员所行使的行政职权以及因侵权和失职所应承担的法律后果紧密相联。

4.行政责任是一种独立的法律责任。一方面，行政责任以行政法律规范所规定的职责为基础，以行政法律规范所设定的责任方式和内容为依据，而不是基于政治制度或基于道义或约定而产生的责任。所以，它是一种法律责任，而不是政治责任、道义责任或其他责任。另一方面，行政责任是由行政法律规范加以设定的。因而，它又不同于违宪责任、民事责任、刑事责任，而是与之并列的一种法律责任。

5.行政责任是在国家行政管理过程中，基于行政法律关系而发生的责任。行政责任产生于行政主体及其公务员行使行政职能的过程中。如果不是在国家行政管理过程中非依据行政法律关系而发生的责任不能称之为行政责任。

三、行政责任与相关概念的区别

(一)行政责任与政治责任

行政责任是行政法律关系主体因违反行政法律规范或行政不当行为应承担的法律责任。而政治责任是政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责以及没有履行好职责时所应受的制裁和谴责。郭道晖先生在《法的时代精神》中指出，“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等)必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益虽然不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的)，不受法律追究，却都要承担政治责任”。⁽⁶⁾行政责任与政治责任在范围上存在一定交叉，两种责任的追究都必须符合法律程序。政治责任是与法律责任同一层次的范畴，而法律责任则包括行政责任、刑事责任、民事责任等。可见，行政责任与政治责任两个范畴的层次不同。两者的其他区别如下:

1.行政责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明文规定。一种政治行为，如制定一项不合时宜的政策可能并不违法，甚至从形式上来看非常合法，但必须承担相应的政治责任。行政责任必须有法律的明文规定，这是现代法治的基本要求。

2.行政责任有其专门的评价机关，政治责任则不必也不能仅由专门机关来评价。行政责任的认定，一般得有其专门的认定机关，例如司法机关。对政治责任的追究要求以多数人的意见为衡量标准，随多数人的意志而转移;必须受制于社会公众的压力，任何团体、组织、政党都可以提出和推动对政治责任的追究。政治责任主要针对政治问题，可见，司法机关则不适合追究政治责任。

3.行政责任与政治责任的承担形式不一样。政治责任的承担形式一般为罢免、辞职、社会舆论谴责等，政治责任的追究者一般是选举人或立法机关。行政责任的承担形式一般有记过、降职、降级、撤职、罚款等，追究主体一般是行政主体或司法机关。

4.行政责任与政治责任的责任主体不同。政治责任的责任主体一般是依选举而产生的担任国家职务的人。行政责任的责任主体是行政主体和行政公务人员。

5.追究责任的程序不同。追究政治责任的程序一般是投票、调查、投不信任票、呼吁等。追究行政责任的程序一般为通知、调查、取证、裁决等。

6.行政责任是不连带的，政治责任是可以连带的。政治责任的连带性，主要是就内阁政府而言的。在内阁制下，政府是在下院中产生的并向下院负责，只有得到下院的信任政府才能维持下去。因此，内阁的所有成员要对整个内阁的政策和行动共同承担责任，一旦内阁的基本政策不能获得议会的赞同就必须全体辞职，内阁首相或总理如果辞职则意味着其他全体阁员随之辞职。行政责任则是个别的，任何人或组织违法，其行政责任只能由其个人或组织承担而不会牵涉他人或其他组织。⁽⁷⁾

(二)行政责任与刑事责任

刑事责任是指行为人实施了刑事法律禁止的行为所必须承担的代表国家的司法机关根据刑事法律对该行为所作的否定评价和对行为人进行的谴责的责任。它与行政责任的主要区别如下:

1.产生的根据不同。行政责任是基于行政违法行为而产生的。刑事责任是基于最严重的违法行为———犯罪而产生的。一般的行政违法行为不会引起刑事责任，但是当犯罪行为破坏了一定的行政法律关系时，可能会伴随产生一定的行政责任。

2.法律强制程度不同。法律的强制性，是指它的实施由国家强制力作保障。这种特殊的强制性，不仅在于它以国家权力为后盾，而且在于其普遍性，即在国家权力管辖范围内对全体社会成员具有普遍的约束力。行政责任与刑事责任相比较，在制裁的现实性上是相同的。二者都是以直接的国家强制力保证其实现，而且当事人一般也不能调解，但二者的法律强制程度不同。刑事责任的强制程度较后者强，这主要是由于二者适用和执行的机关有所不同。行政责任的适用机关，既可以是法院也可以是行政机关。行政责任的执行，除由法院裁决需由法院执行外，其他行政责任一般由相应的行政机关来执行。刑事责任的适用只能由法院裁决，并由特定的机关———法院、公安或监狱执行，其中由法院直接执行的，主要是罚金、没收财产、死刑立即执行等;由公安机关执行的主要是拘役、管制等;由监狱执行的主要是死缓、无期徒刑和有期徒刑。可见二者的强制程度是不一样的。

3.承担责任的主体不同。行政责任的承担者是行政主体、行政公务人员。而承担刑事责任的主体是自然人，在法定条件下，法人也能成为刑事责任的主体。

4.承担责任的方式不同。承担行政责任的主要方式多为行政处分和行政处罚等。承担刑事责任的主要方式是刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及罚金、没收财产、剥夺政治权利等。

5.追究责任的依据和程序不同。行政责任的依据和追究程序由各单行法律、法规和行政诉讼法具体规定。刑事责任的依据和追究程序分别由刑法、刑事诉讼法规定。

(三)行政责任与民事责任

1.责任的承担者不同。行政责任的承担者，一般先由行政主体承担责任，再由行政主体向直接责任人行使求偿权。民事责任的承担者多为直接造成损失的自然人、法人或其他组织。

2.追究责任的法律依据和法律程序不同。行政责任的追究机关包括权力机关、行政机关和法院，责任追究的依据是行政法律规范，按照行政程序和行政诉讼程序来追究。民事责任的追究机关主要是法院，追究民事责任的依据是民事法律规范，按照民事诉讼程序进行追究。

3.有无免除责任的不同。行政责任只能由有关机关追究，受害人不能自行免除其责任。民事责任在法律允许的情况下，受害人可以自行免除侵权人的责任。

4.责任形式不同。行政责任的形式可以是补救性的，如行政赔偿，也可以是惩罚性的，如行政处罚、行政处分。民事责任的形式主要是补救性的，如赔偿损失、恢复原状、支付违约金等。⁽⁸⁾