的概念和特征分析

一、公共民营合作制（PPP）的概念和特征分析

1.PPP定义、概念和模式

公共民营合作制（Public Private Partnership），是指公共机构与民营组织就公共基础设施和公用事业的建设和运营通过签署合作协议的方式来明确双方权利与义务的法律制度。

公共民营合作制的基本特征是：合作各方共同出资、共同经营、共担风险、共享利益；合同的标的是公共基础设施（如路、桥等）和公用事业（如供排水、污水处理、供气、供热、公共交通等）的建设和运营。

图6-2　公共民营合作制的典型结构

公共民营合作制的典型结构为：公共机构规划并制定相应的法律规定框架，在此基础上设立独立投资项目；民营机构投资通过公开的市场竞争行为得以参与和实施该项目，并负责项目的建设运营，同时承担相应的风险。民营机构在建设和运营项目时，要遵守普遍的和特殊的法律规章约束，接受相应的公共机构的监管。

2.在公共民营合作制框架中合作各方扮演的角色

公共机构和民营机构各有其独特的优势，采纳公共民营合作制是为了使合作双方能各展所长，最大限度地发挥各自的优势。通常来说，公共机构的优势在于：由于公共机构的性质和职责，可依据需要并按照一定的程序制定相应的政策，同时为保证政策的顺利实施，采取较强的支持系统，甚至军队、警察、监狱等国家专制机器；其劣势也是很明显的，如主要表现为缺乏足够的资金、管理落后、运行效率低下，等等。相反，民营机构来自于市场，天然地拥有得天独厚的优势，如具有先进的管理模式与丰富的管理经验以及灵活性强，具备较强的创新能力，等等；当然，民营机构也有其不可回避的劣势，如行为逐利性取向有时过于明显，过于短期化，承担风险能力有限，等等。

其实，公共机构与民营机构的合作是随着市场经济发展，社会分工不断细化的结果，这种细化也体现为公共机构和民营机构更好地发挥自身的优势，趋利避害，为社会提供更多更好的福利。一方面，由于社会的日益富裕，公众应拥有更多的公众服务选择，他们应被赋予确认和满足共同需求的权利；另一方面，政府也面对社会对公共产品的需求不断增加与财政开支相对拮据的矛盾。因此，在公共机构的监控之下，民营机构对公共产品的参与不可避免，也势在必行。公共民营合作制的基本特性包括可以提高服务质量，并降低成本。民营机构参与公共民营合作制的缘由就是要提高效率和服务质量以吸引更多的客户。在成本控制方面，公共民营合作制的优势是明显的。若无法降低服务成本，民营机构或公共机构都不会参与到PPP项目中来。

当然，在公共民营合作制中合作双方的角色会随着项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责——为大众提供最优质的公共设施和服务——是不会改变的。公共民营合作制也并非简单的民营化，更不是对政府有效治理和决策的替代，除了BOO以外，所有其他PPP项目均需要在公共机构和民营机构之间建立起伙伴合作关系；采取公共民营合作制后，政府并没有因为所建立的合作关系而放弃实施政策和提供监管服务。因此，公共民营合作制应该是提供公共设施及相关服务的一种比较有效有益的探索。

图6-3　PPP成功的关键：有效的监管构架