行政程序的基本原则

第三节　行政程序的基本原则

行政程序的基本原则应当是体现正当行政程序的各种价值，贯穿于所有行政程序法律制度的基本准则和内在精神。作为行政程序的基本原则应具有法律性、基本性、特殊性等外在特征和形式标准及其内在根据。首先，行政程序基本原则的法律性，实际上是指行政程序基本原则作为一种法律准则，具有法律效力，且当具体行政程序法律规范与基本原则相抵触时，具体行政程序法律规范无效;其次，行政程序基本原则的基本性是体现行政程序的根本价值，反映其精神实质的基本准则，不应把行政程序的基本原则与行政程序的普通原则、基本制度混淆起来;最后，行政程序基本原则的特殊性是指行政程序特有的原则，而不是行政法、行政诉讼法等其他法律学科共有的原则。根据上述标准，我们认为行政程序的基本原则包括合法原则、公正原则、公开原则、参与原则、效率原则五项原则。

一、合法原则

合法原则也称程序法定原则，是指行政活动的程序必须依据法律，不得对法定程序随意违反或变更。在法律没有规定的情况下，行政主体自行采用的程序也必须遵循法律的一般精神和原则。该原则是依法行政或法治行政之理念在行政程序领域的具体体现。

行政程序的合法原则的实质是对行政权的制约。由于行政权作为一种有强制力的支配力量，天然地具有扩张的特性，对其易于滥用、膨胀之倾向的遏制，离不开法治化的程序控制。通过法定的行政程序的规范，有助于行政的统一和连续，有利于维护相对人的合法权益和社会公共利益。同时，通过国家立法机关将行政程序法治化，也体现了以权力制约权力———立法权对行政权的制约，在法治化的行政程序中对相对人设定的诸多程序权利，无疑也是一种对行政权的监督和约束。正如哈耶克在《自由秩序原理》一书中曾指出的:“没有法治，任何程序性保障措施的价值亦将不存在”。所以，尤其在我国这样的成文法国家，欲使行政程序发挥其功能，必须借鉴各国或地区的行政程序法治实践，结合我国行政法制状况使其法律化。

当然，程序法定也并非意味着与行政权有关的程序都必须法定化。实际上，这既不可能也不必要。行政的复杂性、时效性、灵活性等特点决定了其程序不能事无巨细，立法者不能也没必要包罗万象地将现在与将来的所有问题无重点地面面俱到地加以规范化。另外，过于僵化和细致的程序往往容易滞后，而阻碍行政目的的实现，丧失公正性。因而，只要将行政主体行使行政权力所适用的与行政相对人的合法权益直接相关的程序法定化即可。程序合法原则中的“法”不仅仅限于国家立法机关制定的成文法律，还应包括不与行政程序法立法目的相抵触的行政法规和规章，甚至在无成文法的情况下，判例、法理等也应该被参照适用。不过在此，法治行政所要求的法律优先和法律保留还必须被遵循。这样既适应了在复杂多变的现代社会中行政权力的适当性、灵活性和机动性，又保证了人民主权和法制统一的基本精神。

二、公正原则

公正原则也称程序公正原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中，必须平等地对待各方当事人，排除各种可能造成不平等或有偏见的因素，以实现行政行为的公平正义。程序公正符合现代法治理念的原则，根据现代法治理念，法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为只有公正的程序才能确保行政主体在行使权力、开展公务活动的过程中正确认定事实，合理选择和适用有关的法律、规范，完成法定职责。可以说，程序公正原则是现代行政程序的起码要求，也是现代行政民主化的必然要求。

判断程序公正的标准有四个方面:⁽²⁾第一，当事人地位平等。主要表现为当事人有平等表达意见的机会;谁主张谁举证，双方的证据具有同等效力;主持人不得与结果存在利害关系或偏袒一方，更不能作为有关自己案件的法官。第二，权利义务相当。不允许出现无权利的义务或无义务的权利;不允许利用政治经济优势削减对方的权利，增加其义务。对程序过程中力量对比的有利方，应当采取举证责任转移等办法，尽量使力量对比接近均衡，以保证其合法权益。第三，排除恣意专横。在程序进行过程中，双方通过提供证据、援引法律，竭力寻找对自己有利的事实和法律根据，揭示对方的漏洞并反驳其谬论，充分论证各自的主张。行政机关应对双方的意见都给予足够的重视，反复讨论以达成合意，在不受外界各方面力量影响的情况下严格遵守程序规则，按最大多数人的意愿作出行为。第四，程序合理。程序的合理性主要取决于过程是否法制化，必备的程序要素是否齐备，步骤有无颠倒、跳跃，各个角色作用发挥是否充分，行为的理由是否充分合理。

三、公开原则

公开原则是指行政主体的一切活动(涉及国家机密、个人稳私和商业秘密并由法律规定不得公开的除外)，按照法律、法规、规章的规定，向行政相对人及社会公开。行政公开原则要求行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密以外，必须向行政相对人及其社会公开与行政职权有关的事项，主要包括事先公开职权依据，事中公开行为过程，事后公开行为结论。⁽³⁾事先公开职权依据，如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定形式向社会公开。如果行使职权的依据是具体的，必须在作出行为以前将该依据以法定公开方式告知相关的行政相对人。事中公开行为过程，即行政行为的形成过程应当是公开的、开放的，包括允许行政相对人或社会公众参与或旁听、监督行政程序，行政相对人还有权了解和掌握相关的资料和信息。事后公开行为结论，包括了行为结论本身的公开，以及如何形成此结论，即对结论所作的理由说明。其公开的对象不仅包括行政相对人，还包括社会公众，尤其是那些重大的涉及社会公共利益的行政行为。应当向行政相对人公开的行政行为不公开，该行政行为不产生法律效力，不具有执行力。

美国大法官布兰代斯说过，“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”⁽⁴⁾将公权的行使暴露在阳光下就是最好的防腐剂。公开、透明性是达到公正、公平和正义的前提。公开的实质是政府对自己(行政机关)与公民(行政相对人)法律关系的性质所做的认知和定位，即行政机关的行政公开义务和公民的知情权利。行政公开是现代民主政治的应有之义，许多国家将行政公开以法律的形式确定下来。如美国《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《会议公开法》等，宣称公众有权取得联邦政府决策过程中最充分的可以使用的情报，法律保障向公众提供此种情报。在这里，知情权是公开化的最基本的前提和条件。又如美国1946年《联邦行政程序法》规定:“不得以任何方式强迫任何人服从应当公布在，而没有公布在《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受到此种文件的不利影响……”如果行使职权的依据是具体的，必须在作出行为以前将该依据以法定形式告知相关的行政相对人。西班牙1958年《行政程序法》第62条规定:“行政案件中利害关系人有权在任何时候通过有关办公室得到适当的信息，了解审理情况。”公开原则在我国很多法律中也有体现，如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。”“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”

赋予各行政机关行政公开的义务，可以避免行政机关与相对人之间由于缺乏沟通和交流而造成的矛盾。公众知道了政府在干什么、怎么干的，取得了哪些成果，就会理解、信任和支持政府的工作。这样，就能顺民意、抚民怨、得民心，有利于我们调整好各种利益关系，处理好各种矛盾，形成政通人和的稳定局面，为深化改革、加快发展创造良好的社会环境。

四、参与原则

参与原则是指行政主体在实施行政行为的过程中，行政相对人及利害关系人有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见和要求行政主体对所发表的意见予以重视的原则。行政参与权是伴随着现代民主政治、法治、人权发展和国家职能的转变，公民参政权在行政领域的具体体现。

参与行政是维护行政相对人合法权益的重要途径。行政相对人在行政行为作出以前充分发表意见，影响或改变行政机关的行为，一方面能够避免违法不当的行政行为给当事人造成难以弥补的损失，另一方面有利于加强对行政权运行的监督，促使行政主体依法行政。行政参与还使得行政公开更有意义。没有行政参与，行政公开只是让行政相对人知晓而已，行政相对人还只是“可知而不可为”，其民主权利依然无法真正、完全实现，因此行政参与原则是行政程序的核心原则。

我国《宪法》第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是参与原则的宪法依据，体现了人民当家作主的精神。参与原则在我国很多法律中也有体现，如《行政处罚法》第32条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

五、效率原则

效率原则是指设定行政程序应当确保行政职权在行使时具有一定的行政效率。行政效率是行政活动的生命，一个完整、合理的行政程序，应该充分体现行政高效的特点，保证行政主体在合法公正的前提下，以最短的时间、最快的速度完成某种行政行为。在现代行政管理中，如果没有行政效率，行政主体就不可能很好地管理行政事务。但效率的提高不得以损害行政相对人的合法权益为代价，不得违背公正的最低要求。

我国宪法第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”第九届全国人大第一次会议关于《政府工作报告》的决议也要求政府根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系。这些规定均表明效率原则是行政程序的基本原则之一。为切实保证效率原则的实现，主要是通过以下具体制度来完成的:

(一)时限制度。即行政主体必须在法定期间内行使行政职权，否则，法定期届满后将承担不利法律后果。

(二)顺序制度。即行政主体实施行政行为应遵循法定的步骤，如果违反了步骤的先后次序，就是违法。

(三)代理制度。是指行政程序关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代为履行的制度。

(四)紧急处置制度。即在紧急或特殊情况下，行政主体为了公共利益的需要，可以略去某些程序和形式而予以紧急处理的制度。

(五)简易程序制度。行政程序种类繁多，从效率原则出发，对事实清楚、影响行政相对人利益不大的行政行为可以适用简易程序，如我国行政处罚法规定:“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”这样可以节省时间和费用，对行政主体和行政相对人都有利。