行政监察程序

四、行政监察程序

监察机关的监察活动，必须遵循法定程序，这是行政合法性原则的基本要求。不经法定程序，就很难保证监察机关在检查、调查过程中的行为及所作出的监察建议、监察决定的正确性。程序合法要求监察活动必须符合法律规定的程序，其实质在于保证监察活动公正无私。它的一般要求包括：监察机关成员不能成为审理自己案件的法官；监察机关在处理违纪案件时不能偏听偏信，应当给予当事人同等的辩护机会；监察机关在决定对当事人不利的事项时，应给其发表意见的机会等。

（一）检查的程序

根据《行政监察法》规定，监察机关进行检查时应当依照下列步骤：

1.立项。对需要检查的事项予以立项，是检查程序中的一个重要环节。监察机关有权检查的事项范围很广，不仅可以对行政机关及其公职人员的执法和守法情况进行检查，而且可以对行政机关及其公职人员履行职责的情况进行检查。事项一旦确定下来，就只能对确定的事项进行检查，而不能对其之外的事项进行检查，但可以对与所立事项的相关事件进行检查。立项应该选择具有普遍性或典型性的事项。应该采用书面的规范形式，以备上级监察机关和同级政府的监督。对于重要事项的立项，还应当报上一级监察机关和本级人民政府备案。

2.制定方案并实施。制定检查方案并组织实施，是监察机关进行检查的核心内容和主要步骤。完整周密的检查方案一般包括以下要件：检查的具体事项；检查的目的；检查事项涉及的行政部门或公职人员；检查的时间；检查的具体方式，包括书面检查、实地检查和特别检查等；监察机关检查人员的组成等。检查方案的实施，可以公开进行，也可以不公开进行，但检查结果应当公开。

3.报告检查情况。监察机关按照制定的检查方案进行检查后，必须向本级人民政府或者上级监察机关提交检查情况报告。检查报告应当对检查情况及过程作出全面、详实的介绍，一般应包括以下内容：检查的具体事项；检查事项所涉及的行政部门及其工作人员；检查的时间；检查的过程；检查的结果；对检查结果的分析及依据此结果作出的监察决定或者提出监察建议。

4.作出决定或提出建议。监察机关根据检查结果作出监察决定或者监察建议，是监察机关进行检查的最后一个步骤。

另外，《行政监察法》规定，监察机关在检查过程中应当听取被监察部门和人员的陈述和申辩。

（二）调查的程序

根据《行政监察法》规定，监察机关应当按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理：

1.初步审查与立案。即对需要调查的事项进行初步审查，认为有违反行政纪律的事实、需要追究行政纪律责任的，予以立案。需要调查的事项一般包括以下情况：公民、法人或者其他组织检举、控告的；上级机关交办的；有关机关移送的；行为人自述的；监察机关自己发现的等。初步审查既包括从形式上进行审查，也包括从事实上进行审查。形式上主要审查被调查事项是否为行政机关或其公职人员违反行政纪律的行为，若是违反党纪的行为则应移送党的纪检部门，若是犯罪行为则应移送司法部门处理。事实上主要审查所调查事项是否有违反行政纪律的事实和理由。监察机关在初步审查后，应当写出初步审查报告，报本机关负责人批准后，分别作出以下处理：认为行政机关或其公职人员的行政行为没有违反行政纪律的事实存在，或者虽有违法违纪事实，但情节轻微，不需要追究行政纪律责任的，予以了结；认为虽有违法违纪事实，且不需要给予行政处分，但依法应当由其他行政主管机关予以行政处理的，移送有关主管机关；认为需要给予刑事处分的，移送司法机关；认为有违法违纪事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案。重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。

2.调查取证。即组织实施调查，收集有关证据。决定要立案调查的，监察机关应当通知被调查单位及其上级机关或者被调查人员及其所在单位（有碍调查或者无法通知的除外）。监察机关应当制定调查取证方案，并积极组织实施调查取证方案。对于能够证实被调查对象有违法违纪行为或者无违法违纪行为，以及违法违纪行为情节轻重的各种证据都应收集。

3.进行审理。监察机关在调查取证终结后，如果发现有证据证明被调查单位或被调查人违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，监察机关应当进行审理。监察机关在审理案件时，认为需要对案件进行补充调查或补办手续的，经监察机关负责人同意，可以再行调查或补办手续。监察机关应当就案件事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确、处理意见是否恰当、程序是否合法等进行全面审查，并提出审理报告。审理人员经过审理，应当将重要复杂的案件、审理人员和调查人员意见不一致的案件、审理人员认为需要提交审理委员会审议的案件提交审理委员会审议。

4.作出决定或提出建议。即根据审理情况，作出监察决定或者提出监察建议。

另外，《行政监察法》规定，监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内结案；因特殊原因需要延长办案期限的⁽⁹⁾，可以适当延长，但是最长不得超过1年，并应当报上一级监察机关备案。监察机关在调查过程中应当听取被监察部门和人员的陈述和申辩。

（三）调查案件的撤销与移送

监察机关对于立案调查的案件，经调查认定不存在违反行政纪律事实的，或者不需要追究行政纪律责任的，应当予以撤销，并告知被调查单位及其上级部门或者被调查人员及其所在单位。重要、复杂案件的撤销，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。

监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关职责范围内的，应当移送有处理权的单位处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理。接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知监察机关。

（四）对行政处分不服的申诉与处理

公务员和行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起30日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。复查、复核期间，不停止原决定的执行。

监察机关对受理的不服主管行政机关行政处分决定的申诉，经复查认为原决定不适当的，可以建议原决定机关予以变更或者撤销；监察机关在职权范围内也可以直接作出变更或者撤销的决定。

受理行政申诉是监察机关的一项基本职责。行政申诉与行政复议完全不同：第一，两者的提出主体不同。行政复议的提出主体是公民、法人或其他组织；行政申诉的提出主体是公务员或行政机关任命的其他人员。第二，两者所针对的对象不同。行政复议是对行政机关的具体行政行为不服，这种具体行政行为是一种外部行为；行政申诉是对行政机关作出的行政处分不服，行政处分是一种行政机关的内部行为。第三，两者的受理主体不同。行政复议的机关一般是上级行政机关，行政申诉的机关是国家监察机关。

（五）监察决定和监察建议

1.作出和提出。监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。这里所谓的“重要监察决定”和“重要监察建议”，是指监察机关就涉及政府所属部门及其负责人、下一级政府及其负责人的案件，案情复杂、情节严重的案件等所作出的监察决定和监察建议。本级人民政府和上一级监察机关在对“重要监察决定”和“重要监察建议”进行审查后，认为正确无误的，应当用书面方式表示同意；认为有错误的，应当责令作出此监察决定或者提出此监察建议的监察机关进行重查或重审。

2.送达。监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或有关人员。监察机关作出给予行政处分及其他处理决定或者撤销案件决定的，应当制作监察决定书；监察机关建议给予行政处分及其他处理的，应当制作监察建议书。监察决定、监察建议可以以书面形式由监察机关直接送达有关单位或有关人员，也可以留置送达、邮寄送达，或者委托其他监察机关、主管机关代为送达。

3.执行与采纳。有关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起30日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。有关单位和人员向监察机关通报时，应当采用书面形式。

4.监察决定的复审与复核。对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起30日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起30日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。复审、复核期间，不停止原决定的执行。

5.监察决定的变更与撤销。上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的，可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

6.最终决定。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。我国监察制度实行复核终决制，即上一级监察机关的复核决定是监察机关的最后决定。对于地方各级监察机关作出的监察决定，单位或个人不服的，可以申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核；上一级监察机关的监察复核即是最终决定。有关工作人员对主管行政机关所作的行政处分不服的，可以向监察机关提出申诉；对监察机关的复查决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核；上一级监察机关的复核决定即是最终决定。由于国务院的监察机关是最高监察机关，所以其所作出的复查决定或者复审决定即为最终决定，具有终局效力。

7.监察建议的回复与裁决。对监察建议有异议的，可以自收到监察建议之日起30日内向作出监察建议的监察机关提出，监察机关应当自收到异议之日起30日内回复；对回复仍有异议的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。