行政程序法概述

第一节　行政程序法概述

一、行政程序法的概念与特征

(一)行政程序法的概念

对行政程序法的界定，基于不同的研究层面或视角，可谓众说纷纭。从宏观世界范围来看，由于各国法律传统、行政法基本观念的差异以及各国行政程序法调整范围的不同，存在着广义和狭义行政程序法之分。广义的行政程序法既包括行政诉讼程序又包括行政活动程序，如美国的《联邦行政程序法》，狭义的行政程序法不包括行政诉讼法，仅规定行政程序的内容。尽管行政程序和司法审查都被认为是控制行政权力的有效制度，但毕竟是两种性质不同的权力运行的程序。因此，我国行政法学界普遍认为行政程序法不应当包括行政诉讼法。从中观一个国家或地区行政程序法的立法模式不同出发，又可分为广义和狭义两种。广义上的行政程序法是指一切有关行政程序的法律法规。狭义的行政程序法仅指专门的行政程序法典。我国至今尚未制定国家统一的行政程序法典，关于行政程序的法律规定散见于各单行法律法规中。从微观行政程序法的调整对象出发，有学者认为行政程序法是关于行政主体行使职权的步骤、方式的法律规范总称，即视行政主体的行为程序为行政程序法调整的对象。⁽¹⁾还有学者认为行政程序法调整的对象是行政法律关系主体的行为程序，即将行政主体的行为程序和行政相对人参与行政的程序视为行政程序法调整的对象。⁽²⁾上述两种观点的分歧主要在于:行政程序法是仅规范行政行为的程序，还是包括行政主体和行政相对人各方行为的程序。从我国已公布的法律、法规来看，行政程序法律规范并不是单指行政主体的行政程序，也涉及行政相对人以及利益相关人的行为程序。由此可知，虽然行政程序法以行政权力的运行为规范对象，但并不排除对行政相对人在行政程序中的权利义务的规定。因此，我们赞同第二种观点。

所谓行政程序法，是指以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体行为程序关系的法律规范的总和。具体而言，其主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限等要素，同时也调整行政相对人及相关人在行政活动中的行为程序。

这一定义包涵了四个层面的意思:首先，行政程序法的目的是规范行政权的运行，保障公民、法人、或者其他组织的权益，提高行政效率，最终实现公共行政职能;其次，行政程序法的调整对象是行政法律关系主体的行为程序关系;再次，行政程序法的调整内容不仅规范行政主体实施行政行为的程序，而且规范行政相对人参与行政活动的行为程序;最后，行政程序法的外部结构主要表现为规定行政法律关系主体行为程序的法律规范的总和。

(二)行政程序法的特征

1.行政程序法是影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序的法律化。现代社会行政行为多种多样，并不是所有的行政程序都要由法律加以规定，法律也很难对所有行政行为的程序加以一一规定，在实施操作过程中，许多的行政程序都没有法律规定，而是由行政主体及行政公务人员凭其内部规则和工作经验加以运用。一般来说，只有影响当事人权益及行政效率的重大行政程序，才由法律规定，这样能够强行要求行政主体及其行政公务人员遵守一定的行政程序，来确保当事人的合法权益以及行政行为实施的效率。

2.行政程序法是行政主体实施行政行为的正当程序的规范化。行政程序是行政主体运用行政职权，实施行政行为的方式、步骤和时间、顺序的过程，但并不是所有的行政程序都是正当行政程序，只有能够最大限度地实现个人权利和公共利益的行政程序才是正当行政程序，那些繁文缛节、形式主义的行政程序不仅不是正当行政程序，而且会极大地损害行政行为的公正性、民主性和效率性。因此通过制定行政程序法，对体现公正、民主、效率的正当行政程序加以规范，使得行政主体遵循正当行政程序实施行政行为，才能将程序价值和实体价值辩证地结合起来，真正实现社会正义。

3.行政程序法是行政行为一般程序的模式化。尽管行政行为具有多样性，但不同的行政行为运用的行政程序和制度大体一致，譬如行政处罚、行政许可、行政检查、行政监督等一些行政行为，一般都要经过行政程序的启动、调查与取证、决定与执行等环节，因此世界上许多国家尽管没有实现行政实体法的法典化，却实现了行政程序法的法典化，从而将行政行为的一般程序模式化。

4.行政程序法是行政相对人的程序权利的法定化。现代行政程序不同于传统行政程序之处在于行政相对人对行政程序的参与，行政程序不是由行政主体独立操作，而是在行政主体和行政相对人的共同推进下完成的。制定行政程序法的目的在于对行政主体和行政相对人在行政程序中的权利义务进行分配，将行政相对人的程序权利法定化，保障其实体权利免遭行政主体行政权的非法侵害，使其合法权益得到切实的保护和实现。

二、行政程序法的地位与作用

(一)行政程序法的地位

1.行政程序法是行政法的重要组成部分。行政法是行政实体法与行政程序法的有机统一。但是，由于行政活动的复杂多变性和行政权力的单方面性，加之行政实体法与行政程序法在体系上的交织结构，造成了重实体轻程序的行政程序法不发达的情况。然而，行政权的发展和法治与民主原则的要求，使得行政主体实施行政行为时，不仅在实体上要合法，而且在程序上也要合法，一切违反行政程序的行政行为，同样是违法行为。

2.行政程序法是程序法的重要组成部分。程序法是实体法实施的保障，但在传统法学理念和体系中，将程序法仅看做是刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等程序的法律规范的总称，然而，现代法治原则发展的结果，使得行政机关与司法机关具有了共同的特点，即行政权与司法权的行使，都是对法律执行的结果。因此，规范行政行为的程序性法律准则，也成为程序法律体系的重要组成部分，与司法程序具有同样的法律效力的地位。

3.行政程序法是完备的社会主义法律体系的重要内容。我国要在2010年形成完备的社会主义法律体系，行政程序法作为行政领域中的基本法，是必不可少的一个环节。目前，在行政法方面，虽然已经有一些法律，特别是《行政处罚法》和《行政许可法》，对特定领域的行政程序作了规范，但这些规定比较零散，也比较薄弱。行政规划、行政征收征用、行政收费、行政奖励、行政合同、行政指导等许多重要的行政管理领域还缺少明确、系统的规定。对上述领域逐一制定单行法，既会造成立法资源的重复浪费，也难免挂一漏万，因此不具有可行性。制定一部涵盖所有行政管理领域的统一的行政程序法，明确规定所有行政行为应当遵循的普遍性原则和各类行政行为应当适用的具体程序规范，是完备的社会主义法律体系的重要内容。与《民法》、《刑法》、《民事诉讼法》等法典一样，行政程序法是行政法领域的基本法典。制定了行政程序法，是社会主义法律体系完备的重要标志之一。⁽³⁾

(二)行政程序法的作用

1.保护行政相对人的合法权益。行政实体法对相对人的合法权益予以规定，行政程序法具有在程序上保障相对人这些权益不受非法侵犯的作用。行政程序法不仅要求行政机关的一切行政行为必须严格依照法定程序进行，同时也赋予了相对人了解和知道行政机关作出行政行为的权利和为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。一切违反法定程序的行政行为均为违法，行政主体要承担相应的法律责任，以保护相对人的合法权益。

2.提高行政效率。行政行为的实施是由一系列行为方式和步骤构成的过程来完成的。由于行政事务的多样性和复杂性以及现代行政的需要，行政行为的迅速、简便、经济、节约就成为行政效率的主要要求。那么，对行政行为必要方式和过程及时限的法律规定，就成为保障行政行为效率性的重要手段。

3.监督行政机关依法行政。行政程序法对行政机关实施行政行为的监督作用表现在两个方面:一方面，行政程序法使行政程序成为行政行为发生法律效力的必要条件。如果行政程序不合法，即使是正确行使实体法的行政行为，也会导致行政行为违法;另一方面，行政程序法是杜绝失职与滥用职权等行政违法行为的有效手段。行政违法行为大都与制度不完备、行政程序不健全有关，健全和完善行政程序法，不给失职与滥用职权留有余地，能起到确保行政行为在法制轨道上正常运行的作用。⁽⁴⁾