行政程序的内容

四、行政程序的内容

行政程序的内容，是指行政程序法或涉及行政程序的法律规范文件所规定的、要求行政机关在行使行政权的过程中必须予以遵守的程序方面的具体规则和基本制度。所以，行政程序的内容又表现为一系列有关程序设定的具体规则和基本制度。它是行政程序基本原则的具体化。

有关行政程序的内容，可以从不同的视角加以表述。比如，较为精确和细致的方法，就是从行政行为的分类出发，具体阐述各种行政行为的程序概况。依照此种方法，通常可将行政程序分成以下类别：行政立法程序、行政许可程序、行政征收程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等（本书已分别在第九章至第十三章对上述行政程序细作论述）。其实，这类方法与其说是重在阐述行政程序的内容，不如说是重在表述现实行政中的各类行政行为的运作过程，它并未直接揭示行政程序的一般性特征和本质性内容。因此，我们主张通过介绍程序法发达国家在行政程序方面的一般性规则和基本制度，在立足国情的基础上，从行政程序基本原则的具体体现之角度出发，阐述我国行政程序的基本内容。

（一）公正原则的保障制度

1.回避制度，指凡与行政相对人或行政事项有利害关系的公务人员必须避免参与有关行政行为，以确保行政行为形式上的公正性。这是避免行政行为产生有偏见嫌疑或事实的一个预防性的举措和程序性制度。

《行政处罚法》第37条规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”如果执法人员与当事人有直接利害关系，就有可能自觉或不自觉地偏袒一方，或先入为主，难以做到秉公执法。即便该行政人员素质较高，能够排除干扰，秉公办事，但有回避情形却不回避，就会使得其行为欠缺公正的“外观”，从而易于使当事人及一般民众对该行政人员及其所做决定产生怀疑，也影响到调查取证及行政处罚决定的权威性。因此，回避制度必须严格执行；且应作为一种羁束性的义务规定。执法人员不主动要求回避的，当事人有权提出要求回避的请求。

2.合议制度，即行政决定由若干行政人员集体作出，以便充分保证决定的公正性。这是民主集中制原则在行政程序法中的具体体现。我国在行政领导体制方面实行以民主集中制为基础的首长负责制，它要求对某些重大问题，尤其是专业性、技术性强的事务，或公共影响面广的问题，应由若干行政人员组成一定的会议或委员会，以合议的形式作出行政行为。如《行政处罚法》第38条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”

3.调查制度，也称公开调查规则，是指行政机关在制定政策、拟定计划、作出行政决定前，应先行了解有关情况、听取各方意见。《行政处罚法》第36条规定，除依法可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现行政相对人有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查，从而确立了较具现代特色的调查制度。但总体而言，我国行政机关开展公务活动时采用的调查方式，多数是法律、法规未作明确规定的，也即多为行政机关主动（主观性较明显）采取。而且，在我国还十分缺乏行政相对人对调查不服时的救济途径。这是亟待改进和完善的方面。

4.听证制度。听证制度，是指行政机关作出影响行政相对人权利义务的决定之前，双方提出证据与反证，互相质疑，而由行政机关作出决定的制度。其作用在于，一可直接保证行政相对人的行政参与权，二可促进决策的科学化，三可避免行政机关的偏听偏信。它原是诉讼法上“也应听取对方当事人意见”的制度（其思想根源于英美法系中的自然正义法理），后来才扩充至行政法领域。时至今日，听证程序（又称“公听”、“听讯”）已为许多国家所采纳，且被认为是现代行政程序的核心制度⁽³⁾。

行政听证制度在我国刚刚开始建立。1996年10月1日起实施的《行政处罚法》率先建立了行政听证制度。该法第42条规定，行政机关作出责令停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机构应当组织听证。1998年5月1日起施行的《价格法》也确立了听证制度，该法规定在制定关系到人民切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价时，建立听证制度。由价格主管部门主持听证，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。听证制度体现了行政机关与公众之间权力与权利的平等性，体现了行政机关的行政行为，在本质上都应是受制约的、须为公众了解的行为。这种公开透明的行政程序，可以强化行政执法的监督机制，确保行政机关作出正确的行政决定，化解行政争议，保障国家行政管理的有效运作。

此外，体现行政程序法公正原则的具体制度还有辩论程序制度，即给予

当事人各方以平等的陈诉权的制度等。

（二）效率原则的保障制度

1.时效制度。行政程序中的时效是指一定的法律事实经过法定期间而产生的行政法上的后果的制度。其内容包括，行政机关在法定期间内不履行职责就可能引起行政责任或对行政相对人有利的法律后果，在法定期间内不行使职权就不得再行使，同时应承担相应的法律后果；行政相对人在法定期限届满后即丧失权利，或者承担相应的法律后果。这一制度的设立，有利于迅速作出行政行为，及时排除行政障碍，稳妥保护行政相对人的合法权益。

时效制度在我国尚无统一的法律规定，但已日渐受到各方重视，一些法律、法规和规章对此都有具体的涉及。比如，《行政许可法》规定了许可行为的不同时限。但就总体而言，我国时效制度的规定和运用还不很广泛，有待继续改进和完善。

2.代理制度，指的是行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代为履行的制度。它一般分两种情形：一是行政相对人在法定期间内不执行他人可以替代的行政机关的裁决，行政机关可以指令或请他人代为履行，并由行政相对人负担费用；二是上级或下级行政机关不为某种行政行为，下级或上级行政机关可以代替为之。

在我国，尽管代理制度没有统一的法律规定，但其运用并不鲜见，下述两种情形就比较常见：一是在行政委托关系中，作为委托方的行政机关与作为被委托方的非行政机关或公民之间就是一种委托代理关系。二是在行政强制执行中，作为其形式之一的代执行（或称代履行）规定条件许可时，行政机关可以雇人代替不履行行政法义务的行政相对人履行义务（但同时强制义务人缴付劳务费用）⁽⁴⁾。

3.简易程序制度，指对于比较简单的或处于紧急情况下的行政事项，从把握行政处置机遇和提高效率的角度出发，适用简易的处置程序。它又分一般简易程序和紧急处置程序两种形式。二者区别在于，前者面临的行政境况简单，行政法律关系明了，处置决定对当事人权益危害不大，后者面临的行政境况复杂，如果遵照一般程序行事极有可能造成难以挽回的重大损害。

在我国，简易程序运用较为普遍，如当场扣押、治安管理中的50元以下罚款等。但存在施用面过宽、监督乏力、紧急处置中行政权恣意等弊病。为此，急需从强化立法（规范简易程序的适用场合、设定省略程序的具体内容等）、增加事后救济程序、提高行政人员素质等方面入手，完善该制度。

4.不停止执行制度，是指行政相对人因不服行政决定而申请复议或提起诉讼后，除法律规定的情形外，该项行政决定必须执行。这是因为，如果只要行政相对人申请复议或提出起诉，具体行政行为就可以停止执行的话，那么行政机关的效率势必受阻，政府权威也势必因此受到削弱，公共利益的保护也会因此大打折扣。所以，为保障行政行为的迅速执行，各国在确定复议、申诉制度的时候，大都以不停止执行为原则。

我国《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条分别规定，复议期间或诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但为保障行政相对人权益，各国一般都规定有“但书”⁽⁵⁾，我国也不例外，在上述相关法条的后半部分就分别对可以停止执行的情况作了另行规定。

此外，体现行政效率原则的具体制度还有包括依次行政制度、格式化行政制度、受理证制度、催促制度、职务协调制度等。

（三）民主原则的保障制度

1.表明身份制度，指行政机关在实施行政行为时，应通过一定的方式向行政相对人表明自己的公职身份，包括配有明显标志或出示证件。比如，我国的公安、工商、税务等行政机关就规定，公务人员在执法过程中———除法律规定的特别情形外———必须穿着制服，以表明身份。该制度的目的，并非重在警醒行政相对人必须尊重享有行使国家委托之行政权职责的公务人员，重要的是警醒公务人员，使其意识到自身之行政行为乃是代表国家和所属行政机关的，其职权行使之宗旨是为人民服务，所以，自身之职权性行为必须时刻接受社会和行政相对人的监督。

2.听证和调查程序制度。如前所述，听证和调查制度本是体现行政程序法公正原则的具体制度之一，但它同时又是体现民主原则的具体制度（鉴于前文已有，不再赘述）。

3.告知制度，又称通知制度，是指行政机关在实施行政行为或其他管理活动时，将应该让行政相对人了解的事项通过合理的途径予以告知的制度。通知，作为事前程序，其意义在于尊重行政相对人，以融洽行政机关与公众间关系，给予公众就行政规范性文件发言的机会并减少行政运作中的阻力和纠纷。根据其作用对象，一般可分两种形式：第一种形式是以一般行政相对人而不以特定行政相对人为对象的，称之为一般通知，或简称通知。它适用于行政立法和行政计划、行政政策的制定过程，比如国务院发布的《行政法规制定程序条例》就规定，行政法规、规章一般都必须通过政府公报，或者通过报纸、杂志、电台、电视等宣传舆论工具公开发布，凡是未经发布的行政法规、规章都不能认为已发生效力。第二种形式，是指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的决定前，将有关情况告知当事人的通知，称为“利害关系人通知”。它也包括了告知权利在内，即行政机关在使当事人承担某种义务时，应告知当事人程序上享有的权利。

4.说明理由制度。它是指行政机关在作出对行政相对人不利的决定时，必须说明作出该决定的事实原因和法律依据的制度。这一制度的重要性和民主性体现在：督促行政机关科学理性、有根有据地行使行政权，满足行政相对人对公平行政的期待，改善政府与行政相对人的关系，保证行政相对人在充分把握证据的前提下行使诉讼权。这一制度为现代各国普遍施用。

在我国，这一制度已经开始被法律、法规所确立，如《行政处罚法》第31条规定“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据……”，但就总体而言，这一制度还有待全面、系统地完善。

此外，体现民主原则的具体制度还有：咨询制度———行政相对人就有关自己权益的问题请求行政机关给予说明或答复的制度（其内容包括：行政相对人有权要求行政机关就其抽象行政行为给予说明，除法律另有规定外行政机关应当如实向公民说明其行为的过程、理由和根据等）；诉愿制度———相对人向行政机关提出建议、表达愿望的制度（其内容有：行政机关应给予利害关系人申请发布、修改或废除某项规章的权利；在保证公共事务有秩序进行的前提下，案件利害关系人可以就行政争议中的问题，申请向行政机关或其负责人陈述意见，请求作出修正或裁断）等。

（四）合法原则的保障制度

鉴于行政立法的制度规则已有论述（参见第九章）、行政主体职权行使的制度规则也已有论述（参见第四章），为避免重复，对行政程序法合法原则的具体保障制度不再展开论述。