土地使用权划拨的法律规定

二、土地使用权划拨的法律规定

（一）划拨土地使用权的适用范围

根据《城市房地产管理法》第23条的规定，划拨土地使用权的建设用地包括：（1）国家机关用地和军事用地。（2）城市基础设施用地和公益事业用地。（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。（4）法律、行政法规规定的其他用地。在此基础上，国土资源部于2001年颁布实施的《划拨土地目录》，进一步细化了以划拨方式取得土地使用权的范围。

国家机关用地，主要是国家党政机关和人民团体等的用地，具体包括办公用地和安全、保密、通讯等特殊专用设施用地。

军事用地，是指各种军事设施用地，包括：（1）指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程。（2）营区、训练场、试验场。（3）军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头。（4）军用洞库、仓库、输电、输油、输气管线。（5）军用通信、通讯线路、侦察、观测台站和测量、导航标志。（6）国防军品科研、试验设施。（7）其他军事设施。

城市基础设施用地，是指城市生产、生活及各种社会活动所需要的公共设施用地，包括供水、供气、供热、公共交通、环境卫生、道路广场、绿地等设施用地。

城市公益事业用地，是指城市内的文化教育、医疗保健、娱乐体育等用地。主要包括非营利性的邮政设施、教育设施、科研机构、体育设施、公共文化设施、医疗卫生设施和社会福利设施等用地。

国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，主要包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等用地。这里需要指出的是，并非所有的能源、交通、水利等项目用地均适用于划拨的方式取得土地使用权，只有国家重点扶持的，即国家通过提供各种优惠措施，给予财政拨款，着重予以发展的能源、交通、水利等项目的才适用于划拨方式，而对于非国家重点扶持的此类项目，根据法律法规的规定，“应当以有偿方式提供土地使用权。”

法律、行政法规规定的其他用地。在《划拨土地目录》中，将“法律、行政法规规定的其他用地”归纳为“特殊用地”，包括监狱、劳教所及戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所用地等。

（二）土地使用权划拨的程序

土地使用权的划拨必须依法进行。依《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市规划法》、《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》及《建设部关于同意实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》等规定，符合条件的土地使用者要取得土地使用权，须经下列程序：

（1）建设项目设计任务书报请批准。同时，还须附具土地管理部门的意见和城市规划主管部门的选址意见书。

（2）取得建设用地规划许可证。建设用地规划许可证由城市规划行政主管部门核发。

（3）申请建设用地。用地者持经批准的设计或初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向所在地的县级以上地方人民政府申请建设用地。

（4）县级以上人民政府批准。向用地者颁发建设用地批准书。

（5）土地管理部门依法划拨。土地管理部门根据建设用地批准书，核发建设用地许可证，通告土地使用者依照国家规定和批准的征地协议，缴纳支付各项税费，并会同有关部门落实安置措施。土地管理部门按照工程建设进度，一次或者分期划拨建设用地，督促原土地使用者按期移交土地。

经上述程序，土地使用者即以划拨方式取得了土地使用权。

（三）划拨土地使用权的转让、出租、抵押

在土地使用制度改革之前，我国的划拨土地使用权是一种不可交易的财产权，不能直接进入市场，不得转让、出租和抵押。但是，在以往体制下所有的建设用地使用权都是依划拨方式取得的，这其中就有很多是用于商业或经营活动用地，如果按照现行法的规定这些用地的使用权应当是按照出让方式取得的。随着国有土地使用制度的改革，土地使用权的商品化以及土地使用权市场的形成与发展，如果不允许这些依划拨方式取得的土地使用权进入市场，则无法满足土地市场的要求，会使划拨的土地使用权处于一种静止的状态，造成土地资源的浪费。所以，现行法规定土地使用权人在履行法定的程序后，可以使划拨的土地使用权进入市场流通。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条的规定，符合下列条件的，经市县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：第一，土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；第二，领有国有土地使用证；第三，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；第四，依照土地使用权出让的规定补签了土地使用权出让合同，向当地市县人民政府补交了土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

同时，划拨土地使用权的转让、出租、抵押，必须依法定程序进行，根据原国家土地局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，划拨土地使用权的转让、出租、抵押须依下列程序进行：

（1）提出申请。土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持有国有土地使用证书以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。

（2）回复。市、县人民政府土地管理部门应当在接到转让、出租、抵押土地使用权书面申请之日起15日内给予回复。

（3）补签土地使用权出让合同。市、县人民政府土地管理部门经过审查，认为符合法律规定的，在与申请人充分协商的基础上，双方签订土地使用权出让合同。

（4）当事人签约与登记。土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。

土地使用者应当在土地使用权出让合同签订后60日内，向所在地市、县人民政府缴纳土地使用权出让金，到市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续。根据土地使用权转让、出租、抵押等方式的不同，土地使用权出让金按标定地价的一定比例收取，但最低不得低于标定地价的40%^[9]。

土地使用权转让、出租、抵押行为的当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后15日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续。办理登记手续，应当提交下列证明文件、材料：

（1）国有土地使用证。

（2）土地使用权出让合同。

（3）土地使用权转让、租赁、抵押合同。

（4）市、县人民政府土地管理部门认为有必要提交的其他证明文件、材料。

对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条规定，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。

需要说明的是，现行体制规定的划拨土地使用权的转让、出租、抵押，其土地使用权应当是指在旧有体制下取得的划拨土地使用权。对于土地使用制度改革以后依划拨方式取得的土地使用权，在一般情况下不能适用关于划拨土地使用权转让、出租、抵押的相关规定。这是因为，现有体制下只有出于公益目的，并经过严格的法律程序，才可以以划拨方式取得土地使用权，而商业用途的建设用地必须以出让的方式取得，如果允许新划拨的土地使用权通过转化为出让方式后的转让、出租、抵押等“市场化处理”，则违背了划拨土地使用权法律制度的立法初衷。

（四）划拨土地使用权的收回

依《土地管理法》的规定，国家可以根据划拨土地使用者不再使用土地的事实或者城市建设发展需要和城市规划的需要，将原划拨的土地收回并另行支配。依《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，划拨土地使用权因下述情况而收回。

（1）无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，由市、县人民政府无偿收回其划拨土地的使用权。

（2）对划拨的土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。

划拨土地使用权收回后，产生以下法律后果：

（1）土地使用者的土地使用权终止。

（2）国家将土地使用权，连同地上建筑物、其他附着物予以收回，但市、县人民政府根据实际情况应当给土地使用者以适当补偿。

（3）市、县人民政府可将收回的土地使用权进行有偿出让，或再行划拨给其他用地者使用。