根据我国《城市房地产管理法》，国有土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在用地者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交其使用，或者将土地使用权无偿交给土地使用者使用的行为。划拨土地一般没有使用期限的限制，但未经许可不得进行转让、租赁、抵押等经营活动。
一、土地使用权划拨概述
1．国有土地使用权划拨的主体
国有土地使用权划拨的主体也就是国有土地使用权划拨的适用范围，我国《土地管理法》第五十四条和《城市房地产管理法》第二十三条规定，以下情况可以依法划拨国有土地使用权：国家机关用地和军事机关用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政规定的其他用地。另外，经国家征用而用地者闲置的农民集体所有的土地，由国家依法收回后，应当无偿划拨给原农村集体经济组织农民集体使用，农民集体成为划拨国有土地使用权的主体之一。
行政划拨是建国以来一直沿用的国有土地使用权取得方式。在计划经济体制下，工商业用地、行政事业单位用地并无营利性、公益性的显著区分，土地资源的使用分配按计划进行。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这种带有浓重计划经济色彩的用地制度已不适合我国的客观情况。为了发展我国的社会主义市场经济，大力推进土地使用制度改革，培育和发展房地产市场，应逐步缩小划拨范围，扩大土地使用权出让范围，发挥市场在配置土地资源这一生产要素中的作用，保障国家在土地资产方面的收益。但是，从我国实际情况出发，对所有建设用地一律采取出让方式提供土地使用权是不切实际的，因为这会提高公益性事业用地的成本，加重财政负担，限制公益事业发展。所以，国家投资的基础建设项目以及那些不能营利而又为国计民生所需要的项目，由于其具有社会公益性质，以划拨方式取得土地使用权是恰当的。
在征用集体土地的基础上取得划拨国有土地使用权实际上是一种廉价取得增量土地的方法。实践中，通过这种方式取得划拨国有土地使用权后，用地者征而不用、多征少用，导致土地闲置、资源浪费的现象比较常见。所以，《土地管理法》第三十七条规定的征收闲置费、无偿收回土地以及将土地交给农民集体恢复耕种，都有助于遏制这种现象，使有限的土地资源得以充分利用。
2．土地使用权划拨的方式
我国社会主义公有制有两种形式，土地归属性质也包括全民所有土地与集体所有土地两种。划拨国有土地使用权的具体方式有直接划拨国有土地和征用集体所有的土地后划拨两种方式。
（1）直接划拨国有土地。国有土地包括国家机关、企事业单位、部队、人民团体、居民等已在使用的国有土地和尚未拨给具体单位使用的大片荒山、荒地、草原、水面等储备用地以及其他法律规定的国有土地。直接划拨国有土地方式指政府将原国有土地，根据需要直接转拨给另一个建设单位无偿使用。使用者在支付给原单位或居民一定补偿安置费用，支付审批费用并办理完相关申请手续后即可得到国有土地使用权。
依《土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”这是无偿取得划拨国有土地使用权的特别规定。这里所称“荒地”，包括荒沟、荒丘、荒滩等未经开发利用的土地。对国有荒山、荒地加以利用有利于土地资源的利用和保护，应予鼓励。开发荒山、荒地，尤其是农、林、牧、渔业开发，其成本较高、回收较慢、回报较低，因而采用无偿划拨的做法是可取的。
（2）征用集体所有的土地后划拨。集体土地指的是属于农村集体经济组织所有的土地，主要是农业用地和农村宅基地、自留地、自留山，属于农村适用范围以内的小片荒山、荒地、草原和水面等土地和乡镇企事业单位用地及农民建房用地等。征用集体所有的土地后划拨指政府将集体所有的土地经支付一定的补偿费用并安置完该片土地上的农民后，将土地转变为国家所有，再将土地划拨给用地申请单位。征地后用地者也要办理相关手续并支付审批费用。
3．土地使用权划拨的程序
（1）提出申请。用地单位将经过批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件提交划拨土地所在地有批准权的县级以上人民政府土地管理部门，提出用地申请。
（2）核查。土地管理部门根据建设项目的性质、规模，按其拥有的用地定额指标，划定用地范围和面积，组织商定用地补偿、安置或拆迁安置方案。
（3）审批。市、县土地管理部门按规定的权限逐级报政府批准。批准后，政府发给建设用地批准书。
（4）划拨。由用地所在地的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。
（5）检查验收与登记。项目竣工后，市、县土地管理部门按批准的用地面积、位置和使用情况进行检查验收，合格者发给土地使用证，作为土地使用的法律凭证；不合格者依法处理。
4．划拨国有土地使用权的内容及限制
划拨国有土地使用权人对划拨土地享有占有权、使用权和部分收益权。划拨国有土地使用权的处分权能受到一定限制，使用权人不得对其权利进行有偿处分。划拨土地一般属公益性用地，公益性用地并不以经营为目的，对土地使用权有偿转让、出租、抵押有违国家无偿划拨的目的。因此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、第四十五条，《划拨国有土地使用权管理暂行办法》第五、第六条均规定，划拨国有土地使用权只有变为出让国有土地使用权并符合其他条件方可转让、出租、抵押。但是，对于划拨土地上的房屋出租，《城市房地产管理法》第五十五条作了较为宽松的规定。按照该规定的精神，在这种情况下出租房屋可以不办理土地使用权出让手续，但必须将租金中所含的土地收益上缴国家。这样规定，有利于鼓励有富裕房屋又不愿转让或交纳土地出让金的用地人将房屋租与他人，从而使已有的房屋资源得到充分利用，从而缓解城市房屋的供需矛盾。
实践中，划拨国有土地使用权人经土地管理部门批准，可将划拨土地无偿让与其他用地单位，也可与其他划拨国有土地使用权人进行土地互换（但不得牟利）。但从本质上说，由于需要土地所有者的批准，这种权利处分不是完全自主的。与此相比较，出让国有土地使用权的处分无需批准，而仅仅是办理登记手续，使用权人有完全自主的处分能力。
划拨国有土地使用权人享有对所得土地收益的处分权。划拨后，用地者实际控制划拨土地，并依土地使用目的对其实际利用。划拨国有土地使用权人可通过占有、使用土地而获取土地利益，该利益包括使用土地的收益和使用土地的便利。因划拨国有土地使用权本身不具有处分权能，经批准适当处分以后，用地者应当缴纳出让金或将转让或出租所获收益中的土地收益上缴国家。
划拨国有土地使用权人享有其划拨土地上的建筑物和其他附着物的所有权。依房地一致原则，土地使用权的主体与地上建筑物、其他附着物所有权的主体应一致，因此，划拨国有土地使用权人对其投资建造的地上建筑物和其他附着物享有所有权。
二、划拨土地使用权的处置
1．划拨国有土地使用权的转让
划拨国有土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权转让的，应当按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。《城市房地产管理法》第三十九条对划拨土地上房地产的转让作出了规定。划拨国有土地使用权可否进入市场是一个有争论的问题。就我国目前房地产市场的现状而言，在高达99%的存量城市土地仍然为划拨土地，国有土地出让市场因资金短缺所限而发展缓慢，而通过征用集体土地增加城市土地供应又受到诸种因素制约的现实情况下，应该以多种方式促使存量土地进入二级土地市场。因此，允许划拨国有土地使用权通过一定条件，有限制地进入二级市场是我国现实的要求，也是鼓励原划拨土地使用者节约用地、合理用地，防止土地的闲置、浪费，发挥土地利用效能和经济效益，确保国土资源不流失，以达到土地资源合理利用和优化配置的客观需要。因此，我国的有关法律法规对划拨国有土地使用权转让，特别是国有企业改制中的划拨国有土地使用权处理作了比较灵活的规定。
首先，划拨国有土地使用权转让时，对符合出让条件的，应经市、县人民政府土地管理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳出让金。划拨土地是国家根据土地使用者实际需要、用途交付其专项使用的，因此，转让划拨国有土地使用权必须经有批准权的人民政府审批。规定由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳出让金，不仅充分体现了国家对土地一级市场的垄断，也有利于房地产市场的健康发展，并可避免因房地产私下交易而造成国家土地收益的流失。根据我国发展城市房地产的政策取向，划拨土地转让应当尽可能采用缴纳出让金、办理出让手续的方式。实践中，无建筑物的土地的使用权转让，厂房、宾馆、写字楼、商品房住宅等经营性房地产的转让，一般应办理土地使用权出让。
顺便指出，从严格的法律意义上讲，办理土地使用权出让的情况下，所谓划拨使用权转让，实质上不过是一种权利更新，即原有的划拨国有土地使用权的终止和新的出让国有土地使用权的设立。
其次，划拨国有土地使用权转让时，对不具备出让条件的土地，如国家暂时无法或不需要转为出让方式提供给土地使用者的土地，或根据城市规划不宜出让而近期又不禁止转让的土地，可以不办理出让手续，但转让方应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴给国家。1992年9月财政部发布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》第三条规定，国有土地使用权有偿使用收入中土地收益金（或土地增值费）包括土地使用者将其所使用的土地使用权转让（含连同地表建筑物一同转让）给第三者时，就其转让土地交易额按规定比例向财政部门缴纳的价款。
2．划拨国有土地使用权的出租
划拨国有土地使用权人以营利为目的，将划拨国有土地使用权连同其地上建筑物、其他附着物出租的，应按规定的定额或比例标准向国家上缴土地收益金。划拨国有土地使用权出租是出租人将权利租给承租人使用一定年限，出租人并不因此失去土地使用权。因此，划拨国有土地使用权出租不需要进行土地使用权的变更登记，只须办理租赁登记，以便登记机关公示和管理。但是，出租人应当将租金中所含的土地收益上交国家。依《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》第三条的规定，国有土地使用权出租时的土地收益金（或土地增值费），为出租人所获得的租金收入按规定比例向财政部门缴纳的价款。
需要注意的是，划拨国有土地使用权单独出租的，不适用《城市房地产管理法》第五十五条的规定。此时应按照《划拨国有土地使用权管理暂行办法》第五、第六条的规定，经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续。另外，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，划拨土地连同地上建筑物、附着物出租的，也可以经批准后办理土地使用权出让手续。对于那些打算长期出租物业，而且对未来地价有较高升值预期的用地人来说，出租不失为一种可取的选择。
3．划拨国有土地使用权随建筑物抵押
划拨国有土地使用权与其地上建筑物、其他附着物所有权同时设定抵押权时，应按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。
划拨国有土地使用权抵押时，也应有严格的程序限制。因为抵押作为对债权的担保，一旦债务到期而债务人不履行债务，抵押权人即可以依法通过拍卖、变卖划拨国有土地使用权及其地上建筑物、其他附着物而实现抵押权。当抵押权实现时，必然发生划拨国有土地使用权的转让。因此，应比照划拨国有土地使用权转让程序，报请有批准权的人民政府批准，并交纳土地使用权出让金或者以所得收益抵交土地使用权出让金，方可将划拨国有土地使用权抵押。
在划拨国有土地使用权抵押的情况下，一旦发生抵押权实现，即产生同划拨国有土地使用权转让一样的效果。因此，抵押权实现后，原有的划拨国有土地使用权存在着两种可能：一是按照国有土地出让程序转变为出让国有土地使用权，二是继续保持为划拨国有土地使用权。
4．划拨国有土地使用权作价出资或入股
划拨国有土地使用权不得直接作价出资或入股作为对企业的投资。划拨国有土地使用权人办理土地使用权出让手续并交纳出让金后，可以用出让国有土地使用权作价出资或入股。但是，中外合资经营企业、中外合作经营企业设立时，中方合资、合作者已依法经审批以划拨国有土地使用权作价出资的，不在此限。
以划拨方式取得国有土地使用权的企业，在改制为股份制企业时，可以通过补办土地出让手续，补交出让金，进行出让国有土地使用权登记以后，将该土地使用权作价计入企业资本。企业也可以用同样的方式取得出让国有土地使用权，以土地使用权向其他企业投资，或者与其他企业合资成立新的企业。
三、国有企业改革中对划拨国有土地使用权的处置
1．划拨国有土地使用权的处置方式
土地资产处置指在国有企业改革中，对企业原先由划拨所获得的土地使用权按照一定的方式和原则进行处置。
新中国成立后的很长一段时期里，国有企业使用的土地主要是通过国家以无偿划拨的方式取得的，取得土地使用权后，企业就可以无偿且无限期地使用土地。由于土地处置权和使用权的分离，国家作为所有者难以直接深入了解土地使用的状况，而企业作为土地直接使用者无法处分和独立支配自己的土地资产。为了充分开发利用宝贵的土地资源，根据《国有企业改革划拨土地使用权管理暂行规定》，凡领有国有土地使用权证书，具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明的，经市、县人民政府依法批准，划拨土地使用权可以由使用者处置。根据《国有企业改革划拨土地使用权管理暂行规定》，处置方式有出让、出租、抵押、保留划拨、授权经营5种。
（1）划拨土地使用权出让。划拨土地使用权出让，指土地使用者向国家购买土地财产权后可以在出让年限内占有、使用土地收益，并且可以独立支配和处分土地使用权。
办理划拨土地使用权出让应具备以下条件：土地使用者领有国有土地使用证；具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；经济组织外的其他组织需要补办出让手续的，须经过其上级主管部门批准。
土地使用权出让金，按地价的一定比例收取。标定地价由土地所在地（市）的土地管理部门根据基准地价，按土地用途、出让期限等综合条件核定。付款方式有直接交付和以转让、出租、抵押所获收益抵交两种。若用所获收益抵交出让金，应在缴付定金的基础上，在合同中约定所获收益优先交付出让金及最后期限。这种处置方式需要企业缴纳出让金后才能取得土地使用权。
（2）划拨土地使用权出租。凡领有国有土地使用权证书，具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明的，经市、县人民政府依法批准，补办土地出让手续后可以出租其划拨土地使用权。其管理规定如下：一是划拨土地使用权出租经审批允许后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。临时建造建筑物必须征得出租人同意，并按照有关法律规定办理审批手续。土地使用权出租后，承租人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，必须征得出租人同意，并按照规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。二是土地使用权租赁合同终止后，出租人应当自租赁合同终止日起15日内，到原登记机关办理注销土地使用权出租登记手续。三是土地使用权出租，当事人不履行土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。四是对未经批准擅自出租土地使用权的单位和个人，由所在地市、县人民政府土地管理部门依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条处理。
（3）划拨土地使用权抵押。划拨土地使用权和地上建筑物的抵押须按下列程序办理手续：一是抵押人持土地使用证和房产权证分别向市、县土地管理部门和房产管理部门提出申请转拨土地使用权和地上建筑物及其他附着物所有权抵押许可证，不符合条件的应退回申请并说明理由。二是抵押双方领取许可证后商定抵押合同方案，报市、县土地管理部门和房产管理部门审查。三是经土地管理部门批准后，由土地管理部门与抵押人签订土地使用权转让合同，抵押所获的收益抵交土地使用权出让金。四是在规定时间内向房地产管理部门办理土地使用权变更登记。
（4）划拨土地使用权保留划拨。目前大多数国有企业使用的是划拨土地。为了支持国有企业的发展和改革，为企业创造较为宽松的发展环境，根据国家产业政策和国务院有关规定，对某些有实际需要的企业允许其在一定时期内保留划拨的土地使用权。适用保留划拨土地使用权的范围为：从事非经营性城市建设基础设施、公共事业服务的企业，国家重点扶植的能源、交通、水利企业，涉及国家安全领域的企业，对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业。
（5）划拨土地使用权授权经营。国家将一定年期的土地使用权作价后，授权给特定企业进行经营管理，该企业可以向其直属企业、控股或参股企业以作价出资或租赁方式配置土地。依据《国有企业改革划拨土地使用权管理暂行规定》，只有经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司才能作为被授权的企业。具体的范围包括自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、省政府确定的国有大型骨干企业和省政府授权的国有资产经营公司。这种方式对盘活企业土地资产、优化资源配置有积极的作用，有利于解决划拨土地使用效率低下的问题，但也容易造成管理失控，产生一定的副作用。
2．划拨土地使用权的处置程序
（1）处置申请。土地使用者向土地所在的市、县土地行政主管部门提出划拨土地使用权处置立项申请，须递交的材料有：申请审批表，国有土地使用证，地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；所在市、县土地管理部门的处理意见；改变土地用途的须附城市规划部门的审查意见等。其中，申请审批表是最主要的材料，其内容包括土地使用者申请、补办出让手续审查以及办理土地登记审核3部分。
（2）证书审核。即权属确认。市、县土地行政主管部门在接到申请后，对企业提交的土地证书进行审核。企业尚未领取国有土地使用证的，必须按有关规定，由土地行政主管部门对企业使用的国有土地进行调查、确权、登记、发证。
（3）土地估价。土地使用者委托国土资源部或省土地行政主管部门认证的具有土地估价资格的中介服务机构对土地进行评估，估价结果按处置方案审批权限报请确认。
（4）拟定土地使用权处置方案。由土地使用者拟定土地使用权处置方案，其内容包括土地使用现状和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价款及缘由等。
（5）土地使用权处置方案的审批。对于中央企业、国务院或国务院部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司，土地使用权处置方案由企业或企业隶属单位报所在地市、县土地行政主管部门初审，并报省土地行政主管部门审核后，报国土资源部审批；对于省人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司，土地使用权处置方案由企业或企业隶属单位报所在地市、县土地行政主管部门初审，按企业隶属关系报上一级土地行政主管部门审批，其他企业按企业隶属关系报所在地同级土地行政主管部门审批。
（6）签署处置合同或下发有关处置文书。土地使用权处置方案经批准后，采用授权经营的，由决定授权的土地行政主管部门下发《国有土地使用权经营管理授权书》；采取出让或租赁方式的，则由土地使用者持土地使用权处置批准文件与土地所在地市、县土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同或国有土地使用权租赁合同，缴纳土地出让金或租金。
（7）变更土地登记。土地使用者持国有土地使用证、处置合同、土地使用权处置批准文件等有关材料，到所在地市、县土地行政主管部门办理变更土地登记手续。土地行政主管部门必须在国有土地使用证“备注栏”内注明以何种方式取得土地使用权，具体确定土地权能。
四、土地使用权划拨的收回管理
虽然划拨土地使用权是无限期的，但当土地使用者不再使用土地或者使用方式不符合城市发展和城市规划的要求时，国家有权将划拨的土地收回并另行支配。
当发生下列情况致使无偿取得划拨土地使用权的土地使用者停止使用土地的，市、县人民政府应当强制无偿收回划拨土地使用权。
一是用地者因自身发展的需要等因素而迁移。二是用地者因经营管理不善而解散。三是用地者因不符合法定成立条件或者违法经营等而被撤销。四是用地者因经营严重亏损不能清偿债务而宣告破产。五是公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
当政府因公共利益需要使用该划拨土地的（如政府实施城市基础建设、旧城改造、公益事业建设，国家重点扶植的能源、交通、水利、矿山、军事建设），经原批准用地的人民政府批准，土地主管部门可以有偿收回土地使用权。
五、土地使用权出让的涵义和特征
土地使用权出让又称土地批租，指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让不包括地下资源、埋藏物和市政公用设施。
土地使用权出让的双方当事人是特定的，出让方只能是人民政府的土地管理部门，土地出让由其垄断经营，其他任何单位、部门或个人都不得实施土地出让行为；受让方为境内外公司、其他组织和个人。
土地使用权出让以土地所有权与土地使用权相分离为基础，国家在出让土地使用权后，作为土地所有者的地位不变，使用者只享有土地使用权。土地使用权的出让应当签订出让合同，出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门即出让方与土地使用者签订。土地使用权的出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
土地使用权出让方依法享有以下权利：第一，以土地所有者的身份出让城镇国有土地使用权并收取相应的出让金。第二，土地使用权出让合同规定的土地使用期限届满时，有权无偿收回土地使用权和土地上的建筑物、附着物。第三，在特殊情况下，在土地使用权期限届满前，可根据社会公共利益的需要以行政管理者的身份提前收回土地使用权，但应对因此给土地使用者造成的损失给予一定的补偿。第四，作为土地管理部门，有权对土地使用权的转让、抵押、出租及终止进行监督检查，对于未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的有权予以纠正，并根据情节给予警告、罚款直至无偿收回使用权。
对于土地使用权出让的范围，法律作出了明确的规定：第一，我国《城市房地产管理法》第二条规定，土地使用权出让的空间地域范围是城市规划区，即城市人民政府编制并经依法批准的城市总体规划所规定的范围，包括城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要进行规划控制的区域。此外，城市规划区域以外的国有土地使用权若有特定需要也可以出让。第二，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区域范围内全民所有的土地。”第三，对于土地使用权出让的用途范围，除法定可以采取划拨方式提供用地的建设项目外，其他建设项目用地都应采取出让方式，如商业用地，旅游用地，娱乐用地，居住用地，工业用地，教育科技、文化、卫生、体育用地等均应采取出让的方式提供。
六、土地使用权出让方式
土地使用权的出让方式是指土地使用者以什么形式取得土地使用权。目前我国土地使用权的出让方式有4种：协议出让方式、招标出让方式、拍卖出让方式和挂牌出让方式。
1．协议出让方式
协议出让方式指由出让主管机关根据用地性质、功能和土地开发利用的特点确定土地使用权受让人，或由土地使用权的有意需求者直接向出让方表达有偿使用土地的意思，由双方进行一对一的谈判和磋商，协商出让土地使用权的有关事宜，并达成一致意见。
具体来说，土地使用者向政府土地行政主管部门提出用地申请，经批准后再由出让方与受让方协议地价、出让年限、付款方式、付款期限以及用地条件，经双方达成协议后，签订土地使用出让合同，交付土地使用权出让金，办理土地登记手续。
政府在协议出让土地使用权的过程中能有效控制地价，灵活性大。这种方式适用于土地受让方少、土地用途有特殊限制的地块，例如市政工程、公益事业用地、需要减免地价的机关、部队用地和经济发展重点扶植的优先发展用地。
协议出让方式没有充分的竞争机制，操作缺乏公开性，受让人的选择受主观因素影响。同时，土地使用权出让金也不是竞争的结果，往往会比较低。由于协议方式容易带来国有土地资产流失的可能性，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让。”“协议出让国有土地使用权的出让金不得低于省人民政府按照基准地价确定的最低价。”
2．招标出让方式
招标出让方式是指在指定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面投标的形式，再由招标人根据一定的要求择优确定某地段土地使用权的使用者的出让方式。
具体来说，政府对某块土地有明确的开发意图和规划条件，需要在市场中寻求一个有利于实现政府开发计划的开发者。然后由符合规定的单位和个人按照政府的规定和要求，以书面投标的形式提出开发愿望，竞投该地块土地的使用权，再由政府组织评标委员会择优确定土地使用权出让给某个开发者。
招标出让方式中引进了市场机制，投标者不止一个，政府选择余地大。招标的方式适用于需要优化土地布局、大型或关键性的发展计划与投资项目的较大地块的出让。在确定土地中标者时，政府要综合考虑规划、地价、投资者的资信情况等多种因素。因此，中标者不一定是标价最高的单位或个人。
其缺点在于虽然引入了市场竞争机制，但是评标委员会仍然起着决定性的作用，招标出让土地使用权市场也不是完全竞争市场。有时即使投标者作了充分的准备，但是仍不能获得土地使用权。
3．拍卖出让方式
拍卖方式也称公开拍卖、竞投，指的是土地行政主管部门公布某一地块的位置、面积、用途及使用期限等条件，在指定的时间、地点利用公开场合主持拍卖指定地块的土地使用权，由拍卖主持人首先叫出底价，竞投者轮番报价，最后由出价最高者得到土地使用权。
拍卖方式下，土地市场商品化程度已比较高，地价高低、谁最后取得使用权完全由供求关系和竞争机制决定。拍卖方式由于具有较高的公开性与竞争性，因此适用于房地产业、金融业、商业、娱乐业、旅游业等用地。
4．挂牌出让方式
挂牌出让方式是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌发布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
挂牌出让方式综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，并且同样是遵循公开、公平、公正出让国有土地使用权的原则，尤其适用于当前我国的土地市场现状。
挂牌出让方式具有招标、拍卖所不具备的特点：一是挂牌时间不少于10个工作日，让竞买人有较多的时间决策；二是在挂牌期间，竞买人可以多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；三是操作简便，便于开展，基本上不需要组织专门会场，安排众多工作人员集聚一处，竞买人只需填写一份报价单便能参与竞买；四是有利于土地有形市场的形成和运作，在各地的土地交易市场中均设有交易电子显示屏，利用交易电子显示屏进行竞价，人们对土地有形市场的运作形式有新的认识，容易接受；五是挂牌出让只需有不少于一个的竞买人报价，其出价高于底价，便可成交，而无需像每次招标会或拍卖会那样，至少要有3个竞投（买）的人，才能举行招标或拍卖会。
此外，以招标的方式，投标人只有一次投标的机会，标书一旦送出就不得随意变更；以拍卖的方式，紧张而又激烈的气氛让竞买人难以有充足的思考和决策时间；以协议出让的方式，难以体现“价高者得”的原则。而挂牌出让方式，基本上是以价格为考量，为具备资金实力的开发商参与竞争提供了平台，赋予了投资者更多的理性思维空间和市场调整时间。可以说，挂牌出让是招标、拍卖和协议出让国有土地使用权的重要补充。
七、土地使用权出让程序
1．协议出让土地使用权的程序
（1）出让者（土地管理部门）在完成农用地转用、土地征用等工作后，提供批出土地的资料。
（2）有意受让人（用地的单位或个人）根据生产经营等的需要，向土地所在的市、县人民政府土地管理部门申请取得出让土地使用权，提交用地申请书。其内容主要包括：申请单位的名称、地址及其法定代表人的姓名、职务等；建设项目名称、性质、规模；建设项目拟建地址、用地面积；建设项目批准的机关文件及文件号；规定的其他内容。
提交申请的同时还应当向土地管理部门报送一些附件，如经批准的建设项目设计任务书或其他批准文件，建设项目资金来源的证明材料及年度投资计划等。
（3）土地管理部门在接到申请文件后，同意供地的，应在规定的时间内，向有意受让人发出协议用地通知书及宗地资料；有意受让人接到协议用地通知书后，及时与土地管理部门协商出让土地的使用面积、使用年限、出让地价等用地条件，双方就有关内容达成一致后，草签土地使用权出让合同。协议的实施就是双方当事人通过协商达成一致意见。所以，协商阶段就是由土地管理部门与有意受让人就土地使用权出让的有关事宜反复地进行谈判，逐步协商直至达成最后协议，这一阶段是协议出让的关键一环。
（4）土地使用权出让合同草签完毕后，持有关材料，按审批管理的规定报有批准权限的政府批准出让土地使用权。经批准后，正式签订土地使用权出让合同，申请人逾期不签订出让合同的视为放弃受让权。
（5）土地使用权受让人按合同约定支付出让金价款，政府按合同约定提供土地使用权，土地管理部门进行备案。
（6）办理土地登记的有关手续，领取国有土地使用证。
2．招标出让土地使用权的程序
（1）市、县人民政府发出招标书或公告。招标公告应当至少在投标截止日期前20日发布，并刊登在有一定发行量和影响的报刊上。
（2）投标者按照招标文件规定向市、县人民政府土地行政主管部门投标和缴纳保证金。
（3）市、县人民政府行政主管部门根据实际需要会同规划、建设、房产部门对标书进行审批，并由土地行政主管部门向中标者发出中标通知书。
（4）中标者持中标通知书在40日内与市、县人民政府土地行政主管部门签订土地使用权出让合同，并支付土地使用权出让金15%的定金。
（5）中标者按土地使用出让合同支付土地使用出让金后，应在30日内到市、县人民政府规划部门办理建设用地规划许可证，到土地行政管理部门办理土地登记，取得土地使用权。
3．拍卖土地使用权的程序
我国目前尚无统一的拍卖法规，拍卖的习惯程序如下：
（1）土地管理部门通过新闻媒介或其他方式发出土地使用权拍卖公告，内容包括：土地位置、用地要求，拍卖的地点和日期，拍卖规则，保证金支付条件以及其他有关事宜。
（2）土地使用权的有意受让人的法定代表人在公开拍卖前的一定期限内到土地管理部门提交由委托人签名或盖章的授权委托书。
（3）由主持人主持拍卖。在我国一般由土地所有者的代表即土地管理部门直接主持。竞拍人轮番出价，最后与出价最高者当场成交。
（4）拍卖中取得土地使用权者按照《土地使用规则》与出让方签订《土地使用合同书》，并按规定交付定金；在规定时间内交付款项，办理土地登记手续，领取土地使用证。
4．挂牌出让土地使用权的程序
（1）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求、起始价、增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布，挂牌时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人的竞价情况调整增价幅度。为保证公正性，挂牌起始日，挂牌出让宗地的底价亦应同时确定。相关资料密封起来，交公证处或监察部门保管。
（2）符合条件的竞买人填写报价单报价。竞买人在挂牌期限内提交的书面报价单，是具有法律约束力且不可撤回、撤销的报价。在挂牌期限内，竞买人报价的，须向出让人提交竞买报价单以书面形式报价，并按照挂牌文件规定的文本要求进行书写，由法定代表人或委托代理人签字并加盖公章（加盖公章的单位对法定代表人或委托代理人签字的真实性、合法性负责），不符合挂牌文件要求的报价为无效报价。第一个竞买人报价须不低于起始价，此后的竞买人报价须高于报价当时的最新挂牌价格。竞买人对同一宗地可多次报价。
（3）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格。
（4）出让人继续接受新的报价。
（5）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交：第一，在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。第二，在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。第三，在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。
（6）挂牌出让的其他工作。第一，签订《成交确认书》。以挂牌方式确定竞得人后，竞得人须按照挂牌成交结果当场以签收方式签订《成交确认书》。第二，竞得人按照《成交确认书》约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。第三，公布挂牌出让结果。挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。第四，受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
八、土地使用权出让的管理
土地使用权出让的行政管理工作是由国家土地管理部门主管的。国土资源部门负有主管国家土地使用权出让的行政管理工作的责任。其工作内容包括：组织拟定出让方案；具体实施经地方政府批准的实施方案；代表政府与土地使用权的受让方签订出让合同；负责办理土地使用权出让后的土地登记、发证等有关程序；监督检查受让方执行合同情况，处理发生的问题，依法进行经常性管理。具体来说，主要包括以下几个方面。
1．土地使用权出让的期限管理
使用权的出让是有年限的。土地使用权出让最高年限按用途不同确定。我国《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》规定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或其他用地五十年。
但在实际操作时，最高年限并不是唯一标准，具体项目的土地出让年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定。实际出让年限届满后，如果土地使用者申请续期，应当最迟于届满前两年申请续期，政府除根据社会公共利益需要收回该土地外，对申请续期的应当予以批准，经批准予以续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，按规定支付土地使用权出让金。如果使用者未提出申请或申请未获批准，则政府无偿收回土地使用权，同时无偿收回地上建筑物和其他附着物的所有权。
2．土地使用权出让的审批管理
（1）在出让方案初步确定后，市、县土地管理部门向上级部门预先报告出让地块的位置、面积、利用现状、出让年限、规划用途、出让方式、底价评估、效益测算等。
（2）市、县土地管理部门在向相关土地管理部门预报后，会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门拟定出让地块的具体方案。
（3）方案经市、县人民政府审核同意后，按照出让土地使用权批准权限，向上级人民政府正式报批，同时附具相关材料。
（4）出让方案经有权限的人民政府批准后，由市、县土地管理部门组织实施。
（5）市、县土地管理部门备案建档。
3．土地使用权出让的收入管理
（1）土地使用权出让收入的构成。土地使用权出让收入包括以下3个方面：土地出让金。出让金即土地的使用价格，也称“地价”，是政府将土地使用权出让给使用者，而放弃若干年土地使用权所获得的货币补偿，或其他物品及权利折合成货币的补偿，是国家作为土地所有者实现其土地所有权的主要方式，是土地收益的一个重要的组成部分。在确定土地出让金时，要兼顾维护政府的利益和为土地使用者创造良好的发展前景两个方面。续期土地出让金。指土地使用期满，土地使用权受让人需要续期时由土地主管部门收取的续期土地使用权出让价款。合同改约补偿金。指土地使用权受让人经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途时，按规定补缴的价款。
土地出让金须通过3个程序得以确定。首先，政府选择有土地估价资格的中介机构对拟出让的土地进行评估。其次，政府根据产业政策和其他相关政策对土地估价结果进行修订，形成出让底价。出让底价的作用是设定准入门槛，排除出价低于底价的有意受让人。最后是审批过程。
（2）土地使用权出让收入的收取与分配管理。国有土地使用权出让收入由财政部门负责征收，土地出让主管部门为缴款人。土地出让主管部门在收到土地使用权出让金10天后按征收标准将土地使用权出让收入上缴当地财政部门，并同时报告土地使用权出让收入的具体征收情况。缴款人逾期的，除令其限期补缴外，还须缴纳滞纳金，每逾期一天，滞纳金为应缴收入的0．1%～0．3%。土地出让主管部门从收入中提取一定比例的业务费，一般不超过出让收入的2%；如有特殊情况可将比例适当提高到5%。
土地使用权出让收入在扣除土地出让业务费后，全部上交财政。城市财政部门留取20%作为城市土地开发建设费用，其余部分的40%上缴中央财政，最后60%的收入留归城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。出让土地使用权所需开发建设费用由地方财政核拨。
上缴财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算，列国家预算收支科目“公有资产收入类”××款“土地使用权有偿出让收入”科目。这部分收入主要用于土地开发建设，纳入城市土地开发建设基金，专款专用。地方城市土地开发建设基金的安排使用，由各地财政部门根据城市土地开发建设管理部门提出的年度开发建设计划和项目，审核后拨款，并监督使用。外商为获得土地使用权缴纳的出让金，必须用外汇支付，按中国银行人民币外汇牌价兑换成人民币，出让土地使用权所得的外汇收入均应上缴财政，其外汇额度中的60%上缴中央财政，40%由地方财政留取。如在土地开发出让过程中，确有必不可少的外汇支出，由城市土地建设开发管理部门申报财政部门，由财政部门核拨。
4．土地使用权出让的监督管理
（1）土地使用权出让过程中的监督。上级政府及土地管理部门监督下级政府是否按照国务院规定的权限出让土地，如果采用欺诈手段进行批准的，应按《土地管理法》的有关规定处理。上级政府及土地管理部门监督检查被出让土地所有权是否明确，对于未办理征用手续的集体所有土地，不得进行出让。上级政府及土地管理部门与物价部门联合对出让土地的价格进行监督，防止价格过低而影响国家利益或哄抬地价而影响出让的行为。上级政府及土地管理部门与规划部门联合进行监督，对违背土地利用总体规划的要坚决纠正，情节严重的收回土地使用权。上级政府及土地管理部门与工商行政管理部门监督检查受让单位是否具有土地经营权及是否为经过注册的合法单位，如果没有，应督促办理经营资格或竞投资格，或取消土地经营权或竞投权。
（2）土地使用权出让后的监督。对受让人是否按合同要求开发、利用、经营土地进行监督，未按合同规定的期限开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节轻重给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。监督检查获得土地使用权的受让人是否在规定的时间内到土地管理部门办理土地登记手续，领取土地使用证，否则该土地使用权不受法律保护。检查土地使用权受让人是否按规定缴纳土地使用权出让金，未按规定缴纳的要处以罚款。土地使用权出让期满未申请续期或申请而未获准续期又不办理手续的，土地管理部门有权无偿收回土地使用权及地面建筑设施等。土地使用权受让人不按合同要求开发后转让的，按倒卖土地进行查处。
九、土地使用权出让的收回
如有下列情况之一的，土地管理部门可以有偿或无偿收回土地使用权：
（1）土地出让合同规定的使用期满，土地使用者又未申请续期的。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”
（2）根据社会公众利益的需要收回。收回时须给予受让人合理的补偿，补偿的金额按出让合同的余期，地上建筑物、其他附着物的价值和出让金等内容，由土地管理部门与受让人协商确定。确定不了的，可由法院裁决，但金额的确定不应影响土地收回的日期。
（3）受让人违背出让合同，情节严重的，可由土地管理部门无偿收回土地的使用权。
（4）因不可抗力或意外事故的发生，致使合同无法履行的，如自然原因造成土地灭失或地面形态有重大改变的，可以请求变更或解除土地使用权出让合同。
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