土地使用权划拨存在的问题及完善建议

三、土地使用权划拨存在的问题及完善建议

（一）土地使用权划拨存在的问题

以划拨的方式供应土地是建国以来施行并延续至今的取得国有土地使用权的方式。特别是在改革开放之前，我国城市的建设用地均是通过划拨方式获得的，这种供地方式与当时的体制是相适应的，也发挥了一定的作用。但是，随着我国改革开放的进程，为适应建立可流转的房地产市场的需要，20世纪80年代在深圳等地开始试行土地使用权有偿出让的方式，并逐步确立了有偿出让国有土地使用权制度。1990年的《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》在法律上明确了土地使用权出让与行政划拨双轨并存的供地体制。在出让制度得到肯定并逐步完善的同时，以划拨方式取得土地使用权的土地配给制，逐步暴露出一些问题。主要表现在。

1.不利于土地资源的合理配置，土地利用效率低，土地浪费现象严重

旧有的体制在划拨土地时往往缺乏科学论证，盲目划地现象严重，导致实际划拨面积远大于需要用地面积，有些用地单位的土地大量荒芜。同时，一些行政机关大院、大中型工厂及军事设施等低价用途土地存在于城市中心区域，占据了城市中较好的位置，阻碍了一些经济效益较高的企业进入，使这些企业无法利用土地优势实现更高的经济效益。所以，划拨土地的做法本身就会导致土地资源的浪费，违反物尽其用、地尽其利的效益原则。

2.土地“隐形市场”的形成，导致国家土地收益的流失

随着经济的发展，建设用地的需求量急剧增加，而旧体制下的划拨产生了大量的土地存量，如果这些土地能够顺利地进入市场流通，则可以缓解尖锐的土地供需矛盾。但是，由于划拨土地使用权进入市场需要符合硬性的规定，经过严格的手续，需要支付一笔高额的土地出让金。为了规避这些规定和要求，一些单位采取很多变相的方式，如联营、房地产转让、出租、联合建房及土地使用权入股等方式让划拨土地进入市场，但其所得收益既不上缴国库，也不交纳税费，造成国家土地收益的大量流失。

3.造成企业间不平等竞争

由于划拨土地是无偿取得，使用人无需支付对价，从而助长了社会主体希望不付费就取得该权利的“搭便车”心理。而依照出让方式取得土地的企业，需要支付高额的土地出让金才能取得土地使用权，使其生产成本大大提高，这无疑造成了企业之间的不平等竞争。

4.导致耕地的大量流失

尽管国家将征收的集体土地划拨给土地使用者时，使用者需向集体组织和被征地农民缴纳补偿和安置等费用，但这种费用远远低于以出让方式取得土地使用权所支付的出让金，这就极易增加土地使用者通过划拨方式取得土地使用权的欲望，在实践中往往导致滥征集体土地，加速耕地资源的流失。

5.造成行政权力的过分膨胀，滋生腐败现象

由于划拨土地的决定权完全取决于行政机关，在缺乏相应的约束和监督机制下，很容易导致土地划拨审批过程中腐败现象的滋生。这种具有“暗箱操作”可能性的地产划拨方式，缺乏公开出让（“招拍挂”）所具有的有效的社会监督，很难防止土地使用权取得领域内的权力“寻租”行为的发生。

鉴于划拨土地使用权存在的弊端日益明显，有些学者提出取消划拨土地使用权制度的建议，主张变现行的土地使用权出让和划拨并存的“双轨制”为“单轨制”，即实行单一的土地使用权有偿使用制度。对于土地使用权划拨制度的存废，学术界虽有不同见解，但大多数学者都认为划拨取得仍有存在的必要，只不过需要进行某些方面的改进而已。

虽然划拨土地使用权制度有其局限性，但它的存在也是必要的。保留划拨土地使用权尤其对公益事业的建设起着重要的促进作用。如果取得公益事业建设用地也实行有偿出让的方式，会导致公益事业成本的提高，难以吸引私人投资于公益事业。取消划拨土地使用权，公益事业的建设就很难得到保障，最终会影响到全社会的利益。从世界各国的实践经验来看，许多国家和地区均对公益事业用地和行政事业用地实行无偿划拨。借鉴国外的供地经验，结合我国供地的实际情况，在对划拨土地使用权的适用范围作严格而明确限定的基础上，应当保留土地使用权划拨制度。在充分认识划拨制存在弊端的前提下，应进一步变革、完善这种供地方式。

（二）完善划拨土地使用权制度的对策建议

1.应当严格限定划拨土地的适用范围

《物权法（草案）》第142条第3款规定，要严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。所以，为了更好地规范具有很强行政性质的土地使用权划拨行为，发挥划拨土地使用权在促进公共利益实现方面的作用，应当将划拨土地使用权的适用范围严格限定在公益性用地的范围内。法律对公益性用地的规定，应以“列举式”替代目前“概括式”的表达方式，以便于实践中掌握和操作，这样做有利于防止因人为因素而导致违规划拨土地使用权的现象出现，并避免因土地使用权取得方式不同而造成土地使用者之间的不平等竞争。

2.努力消除“土地隐形市场”

土地隐形市场的存在，严重影响了国家对土地的管理。为了消除隐形市场，须对现有以划拨方式取得土地使用权的土地用途及其变动状况进行调查，在此基础上根据法律规定做出相应的处理。对未经批准已经擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，应当依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第46条的规定，“没收其非法收入，并根据情节予以罚款”。对于有条件转让但未转让的土地，可以在依法办理了有关手续后将土地变为“出让土地”后再进入市场。同时，为了避免新的“土地隐形市场”再次出现，政府有关部门应当编制科学的土地划拨规划，对新增的划拨土地进行严格的控制。

3.严格控制对耕地的征收

近年来，滥用耕地进行房地产开发的现象日益严重。本着国家保护耕地的基本国策，在房地产开发过程当中应当尽量不占或者少占耕地。为实现这一目标，应当设置更高的征地门槛，以限制征地行为。此外，征地的补偿和安置费用也应该由征地方和被征地方在平等自愿的基础上协商确定。

对于已经征收的土地，有关部门应当做好监督检查工作，防止“征而不用”、“早征晚用”等行为所造成的耕地浪费。

4.建立完善的监督机制

划拨土地使用权的划拨全过程，应当在有效监督机制下的轨道中运行，做到有法可依、公开透明。只有这样，才能有效限制行政权力的过分膨胀，杜绝腐败行为，防止国有资产和土地流失。

5.综合运用经济手段，引导划拨土地走向市场

考虑到很多划拨土地是历史遗留的产物，且已由用地者使用多年，对于这些划拨土地不能简单地由国家收回再行出让，而应充分利用租金和金融、税收等经济杠杆进行调节，引导划拨土地进入市场。一方面可对划拨出去的土地收取租金，改无偿使用为有偿使用，增加划拨用地者的压力，从而提高土地的利用效率。另一方面，发挥税收杠杆作用，提高土地使用税，合理调节不同城市和同一城市不同地段的级差收入，促进城市土地的合理利用，提高土地利用效益。当低效率的划拨土地使用者承受较重的租金和税收负担时，其才可能将土地投入公开市场进行交易。