对澳门特区政府管治能力的几点看法

早在2004年12月20日，国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国五周年大会暨澳门特别行政区第二届政府就职典礼上的讲话中，就希望澳门特区政府要“以人为本，不断提高政府的管治水平……”澳门回归祖国八年多来，尽管以何厚铧先生为首的特区政府带领社会各界人士团结奋斗，开拓进取，克服了亚洲金融危机和非典疫情等带来的各种困难和挑战，妥善解决了一系列关系到澳门全局和长远发展的重大问题。今天的澳门，经济持续快速增长，社会事业不断进步，对外合作成果丰硕，广大澳门同胞正致力于建设“新型的，高质素的和谐社会”。但是，近年来澳门不少人士及外界媒体对澳门特区政府的管治能力颇有微词，并表示强烈不满。这是当前澳门社会值得关注和研究的一个重要问题。本文就特区政府的管治能力谈三点看法。

澳门特区政府管治能力究竟如何？人们从不同的角度去分析，尤其是从自身在工作中的感受去讲体会会有各种不同的看法，可谓仁者见仁，智者见智。这是很正常的事。笔者认为，我们应当首先对特区政府的发展过程及其采取的管治措施，作个简要的历史回顾，才能对澳门特区政府的整个管治能力有一个比较客观、全面的、基本的认识。

澳门回归前夕，经济衰退，治安恶化，市民对澳葡政府的低行政效率早有怨言，并希望特区政府成立后能加以改善。对此，当时（1999年）行政长官参选人何厚铧在他的参选政纲《知难而进，共创新机》中明确指出：“不必讳言，澳门居民、外来游客和投资者，对澳门公共行政的效率、公务员的质素和服务态度都有很大的意见。事实上，行政效率不高和官僚作风，长期造成市民不便和妨碍经济发展。”

澳门回归初期，行政长官何厚铧立即把行政改革放在重要的议事日程上，采取三大措施，提高行政效率：

首先，精简和调整特区政府的管治架构。何厚铧虽然没有对澳门特区政府从澳葡时代延续下来的整个公共权力架构进行调整，但对从澳葡时代延续下来的“政府施政管治架构”进行了改革和调整。即将原来的7个司合并为5个司，并明确各司的职责和分工。“重新调整后的政府管治机构为5司30局21个部门，从而进一步改善了公共行政管理架构，提高了工作效率。”[1]

其次，调整主要官员及公务员队伍。2000年公务员人数约为17521人，占总人口的4.13%。特区政府将原澳葡政府留下的公务员中的几百人进行内部调动。“通过一系列‘拆屋建庙’的重组架构，并对现有的公务员队伍重新洗牌，特别是主要官员几乎全部重新调整，保证了特区政府各部门能在何厚铧领导下的有效运作。”[2]那时，广大公务员视特区为家，既做主人又做公仆，竭尽所能，为市民排忧解难，经常受到市民的表扬。

再次，提高行政效率以适应新时代发展的需要。“自90年代以来，美国、英国、法国、包括葡萄牙在内的西欧国家，都在努力推行‘政府再改造’工程，目的是在世界经济发展的高潮中，建立迎合市民要求的有效率、有弹性的政府，带领国家在世界经济的竞争上勇往直前……”[3]2000年9月，特首何厚铧访问新加坡，希望通过和新加坡的合作，培训澳门公务员队伍，提高其行政效率，改善政府服务水平。由于世界各国都是以公务员改革作为其新世纪竞争的主要措施之一，澳门在这方面的努力是具有国际视野，符合世界改革潮流的。

不久，特区政府又先后推出一系列行政改革措施：服务承诺计划、优化行政程序，电子政府，一站式服务等一揽子计划的实施，还出台了公务人员的公积金制度和工作表现评核制度及职称制度改革、合同制度改革、招聘制度改革、领导主管人员制度改革等多项制度改革方案，并付诸实施。“从这些改革措施的实施效果看，诸如一站式服务等计划很大程度上提高了公共服务的质量，减少了公共服务的成本；而公积金制度的实施，则扩大了公务人员养老保险的范围，松动了公务人员固有的二元结构，缩减了实位人员与散位人员之间的权益差距。”[4]

尤其要指出的是：特区政府在处理“赌权开放”这一类涉及多方利益和制度改革的“复杂事件”，及处理“非典型肺炎流行”这一类“突发性事件”过程中所表现出来的政治智慧和果断作风及行政效率，给国际社会留下了非常深刻的印象。2002年，全球21路雄师逐鹿澳门3张赌牌，整个竞投招标工作井然有序，周密安排，如期完成发牌任务。如果不是有一个高效率的政府在全面操作此事，绝不可能出色完成这项重大工作。还有澳门成功举办了第四届东亚运动会、首届葡语系运动会等，也展示了特区政府有承办大型国际体育活动的能力。

可见，澳门回归后，特区政府不仅在行政改革，提高行政效率方面做了不少工作，而且某些方面也取得了可喜的成绩。所有这些成绩都是有目共睹的，也是不可抹杀的。

澳门回归后，特区政府的行政改革虽然取得一定成绩，但在许多方面仍然不尽如人意，从总体上说，政府的管治能力没有得到实质性的提高，因此，公众常有指责政府管治不力之声，现择数例为证：

（一）“欧文龙案”曝光，冲击特区政府管治权威

2006年12月，特区政府运输工务司司长欧文龙案发，案情触目惊心，欧文龙是何厚铧的重要助手，却在一夜之间成为澳门开埠以来因贪渎被查办的最高级官员，涉嫌金额逾8亿，涉及十多名港澳人士，被称为“世纪巨贪案”。澳门社会舆论普遍认为，“欧案”虽说是个人问题，但对特区政府形象及管治权威多少带来负面影响或造成巨大的冲击。香港《新报》社评称：“欧案”暴露出澳门管治文化深层次问题，即经济快速增长，管治方式未能跟上，受损害的是整个社会及特区政府。澳门中联办负责人指出，事件主要是个人行为，不会影响特区政府的根基。相信政府通过这件事，会追根溯源，堵塞漏洞，提升政府的管治水平，“将坏事变好事”。

（二）“五·一”警员开枪，损害特区良好国际形象

2007年5月，由澳门职工民心协进会等六个民间团体组织发起的“五·一”大游行，提出多个涉及民生、政治方面的诉求。这次游行因游行路线问题发生争执演变成警民冲突事件。虽然这一事件本身并未对澳门社会经济造成重大损失，但个别警员拔枪向天开了五枪，警方在执法过程中粗暴野蛮的行为，对人们心灵的震撼却是巨大的。人们不禁要问：为什么那些靠纳税人的钱养活自己的警员，把游行示威者当成敌人，当成十恶不赦的暴民，完全站到了市民的对立面。当然警员只是奉命“执法”，责任在指挥的高层官员。澳门“五·一”游行示威究其原因是因为长期形成的深层次矛盾和问题得不到及时解决，民怨积累的大爆发。“欧案”则成为点燃怒火的导火线。海内外几十家新闻媒体评点的要点是：“一场示威冲突，充分暴露了澳门表面繁荣但内部暗流汹涌的险局，单靠赌业的经济结构，也许是检讨的时候了。”这正考验着特区政府的施政智慧和管治能力。

（三）内地游客遭遇，质疑特区警方执法水平

无独有偶，2007年12月4日，澳门导游及司机为了赚钱，在强迫每名内地游客花几百元参加行程之外的消费不果的情况下，将126名以老年人为主的内地游客扔在澳门黑沙海滩（旅游景点）吹夜风受冻，司机锁上车门，连老年人受不了冻想上车取衣服和药品都不允。最后也演变成澳门警方与内地游客冲突。这件事本来很容易解决，当警方接到报案后，防暴警员赶到现场，理应做好导游及司机思想工作，妥善安排游客的食、住问题。但几十名警员却首先将矛头指向内地游客及领队，并把遭遇不公的游客推上警车拉进警察局，要游客留下个人资料及10个手指的指印。至晚上9时，中联办人员到场调解，游客则被安排乘旅游巴士离去。显而易见，澳门警察处理不当，令简单问题复杂化。看来，澳门警方执法水平亟待提高，否则，有损特区政府管治能力的形象。

（四）法制建设滞后，严重影响政府管治能力

依法行政是提高政府管治能力的重要环节。但是，当前澳门特区政府存在的主要问题就是“法改滞后”，法律不健全，权力制约机制不完善。根据基本法有关规定，澳门立法会是特区的立法机关，拥有“制定、修改、暂停实施和废除法律”等权力。几年来，立法会虽然制定了一批重要法律，但有些急用的法律迟迟不能通过（如工会法）；有些急待修改的法律（如土地法），没有及时修改完善；有些必须制定的新法规没有制定（如对博彩业及赌场的具体管理办法）；有些重要的立法（如道路交通法），是在立法会、行政当局未充分调查研究的状态下制定出来的，难于执行。因此，令政府的施政因法律制度的缺失和法律的滞后，影响行政改革，并给腐败分子有机可乘。“欧案”发生的原因之一，就是因为《土地法》的土地批给，土地用途变更等方面存在漏洞，缺乏监督，给以权谋私者钻了空子。

（五）高官问责难产，凸显政府行政效率低下

实行“高官问责制”一拖再拖，是凸显行政效率低下的又一表现。2003年特区政府就草拟了《领导及主管人员通则》，2004年8月，何厚铧在《参选纲领》中又强调“强化政府官员的责任承担，不断创造条件，最终实现现代化、科学化和标准化的政府问责制”。此后每年的施政报告中都提到要加快问责机制的建设。2007年政府又公布《2007—2009年度公共行政改革路线图》，再次强调“官员的问责制度及决策，能力的提升是改革的焦点。”但是，政府自推行“高官问责制”以来至今已有四五年了，只见文字，不见行动，难怪有些市民怀疑特区政府是否有诚意要建立“高官问责制”，是否有诚意要接受市民监督、反腐倡廉？！

特区政府这些管治方面存在的问题，有多种原因：

首先，从历史发展角度看。澳门现行政府的管治模式基本上是沿袭澳葡时代，“‘属小地方、小政府式’的管理制度和管理模式。”[5]澳门回归后，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，开创了一个适应本地优势和特点的经济运行模式，博彩业快速发展带动其他行业的发展，来澳旅客猛增，政府一时难以适应这种大发展形势，其管治能力经常受到挑战，并对政府的管理威信带来一定冲击是可以理解的。

其次，从二元行政文化看。澳门是中、西方文化交融的多元社会，其行政文化是儒家文化与西方文化二元共存。前者表现为政府在任用和管理公务人员的过程中存在着相当程度的任人唯亲的现象；后者则推崇制度和法律的至高无上性、信奉法律面前人人平等，杜绝人际关系对于制度的影响。“这就使澳门政府在‘人治’与‘法治’之间左右摇摆，由此造成了政府至少在公平公正能力和管理能力方面的低下。”[6]

再次，从公务人员素质看。“责任行政”是现代法治政府应当恪守的基本原则，也是澳门基本法的主旨精神。特区政府行政机关及公务人员享有基本法赋予的各种权力，同时要履行法定义务。就总体而言，澳门公务员队伍素质是比较好的，但有些行政公务员在其位而不谋其政，也就是“行政不作为”，做事无故拖延、互相推诿、甚至渎职、失职，使不少问题长期得不到依法解决，使应该受益的市民的权益受到损害，其结果使特区政府管治威信受到严重损害。

在当前澳门经济社会快速发展的新形势下，政府的管治能力出现了一些问题，以何厚铧为首的特区政府对此高度重视，继2007年6月提出“公共行政改革路线图”之后，在11月第8份施政报告中，行政长官又把“体现施政承诺，提升管治水平”作为2008年的五个施政重点之一。何厚铧承认“欧案”曝光和诸多管治社会问题的发生，对他个人的管治威信和特区政府的权威都有所冲击，因此，拟双管齐下，既要还富于民纾缓怨气，又要扩大廉政公署职权，来提升政府管治水平。港澳主流舆论认为，何厚铧这种主动查找不足，务实进取的作风，再次展现他锐意改革的气魄，应该肯定。

笔者认为，澳门虽是“小地方、小政府”，但是麻雀虽小五脏俱全，特区政府的“整个公共权力架构”和“政府施政管治架构”的形式（部门）都完整无缺。因此。要用“系统论”的观点来指导行政改革的基本思路及具体操作方式，才能有效推行政府行政改革的进程，达到切实提升政府管治水平的目的。

“所谓系统，即由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的，具有特定功能的有机整体”。[7]我国著名科学钱学森说：“系统是由相互制约各部分组成的具有一定功能的整体。系统思想的突出特点是强调整体性。”也就是说，当若干事物按某种方式相互联系而形成一个系统，就会产生出它的组成部分和部分的总和所没有的新性质，叫系统质或整体质。这种性质只能在系统整体中表现出来，一旦把系统分解成它的组成部分，便不复存在。也就是人们通常所讲的“整体大于部分之和”。这是系统科学的理论基石。

把系统论的观点运用于澳门政府行政改革的实践中，就不宜单项改革独进或双项改革齐进，而应该是多项改革共进，拟定一个有机系统的行政改革方案，从而通过综合性深化行政改革机制来提升政府管治能力的战略目标。这项综合性的行政改革应抓住如下几个环节：

（一）树立公仆精神。即彻底抛弃雇佣理念或以民为“敌”的错误思想，真正树立“以人为本、为民服务、勇于承担”的公仆精神。特区政府多数公务员爱国爱澳，工作肯干，积极进取，但有部分公务员仍然满足于回归后的小小成绩，安于现状，缺少使命感和责任心，有的依然陶醉于澳葡时代的优越感。“这些情况与执法为民，施政为民和建立服务型政府的理念相脱节，特别是有的高级公务员欠缺足够的政治素质和政治敏感度，未能调整急剧变化中的各种社会关系，令不少施政与经济民生相背离，人为地削弱政府的管治威信和管治能力。”[8]这个施政理念问题是整个行政改革的核心问题，也是改革的首要任务。这个核心问题解决的程度和好坏将影响整个行政改革的进程。

（二）调整组织架构。这里讲的组织架构是指澳门特区整个公共行政的框架，是十分重要的。如组织架构安排得合理，可以促进特区政府的资源有效利用，让各级公务员能够发挥所长，明确自己的权利和职责，提高行政效率。自回归以来，特区政府实行了五司（行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司）编制，并建立廉政公署、审计署等机构，实践证明，这些机构分工合理，运作畅顺，已见成效。但随着经济社会的快速发展，澳门虽然是小地方，却成为“大社会”，原组织架构可进行一些改革，即可适当增设新的机构，如区域经济发展司（负责制定澳门参与中国内地的“一体化”区域经济合作的政策及措施）、综合发展司（负责制定博彩业与适度多元化经济发展的政策及措施），使特区各项工作有足够的政府官员照应，这是提高政府管理能力的重要组织保证。

（三）推进法制改革。如前所述，澳门现行法律制度虽有一定的基础，但在政治、经济、社会生活等方面的法律尚不完备，相对经济社会的快速发展来说，法改滞后，不能适应经济社会新变化的需要，因此，必须加快完善各项法律制度。否则，一旦管治危机发生时，就会出现“法律真空地带”，造成管治方面无法可依的混乱局面。只有通过法制改革，革除或修改政府陈旧的行政管理制度，创造新的公共行政管理模式，才能真正提高特区政府的管治能力。当然，无论是制定政策还是制定或修改法律，都要扩大公共咨询和公众参与的途径及人数，使制定的政策和法律能真正体现民意，符合澳门发展的实际情况，维护长期繁荣和稳定，减少社会矛盾，避免社会强烈震荡。

（四）深化人事改革。这是一个再造新人、新面貌的系统工程：一是要积极建立“高官问责制”，增强高官的历史使命感和社会责任感及依基本法办事的宪制意识，逐步实行高薪养廉机制，消除官员腐败现象，保障公权力有效行使。二是要加强对公务员队伍的再培训，提高他们为市民服务的理念和创新精神，同时熟记本部门规章制度，学会依法行政。三是要建立一套行之有效的吸纳机制，吸纳优秀人才加入公务员队伍，淘汰那些追名逐利，以权谋私的公务员，保持公务员队伍的纯洁性。四是要建立健全奖惩机制和竞争机制，加强吏治，使表现好的公务员有较多的晋升机会，增强政府的凝聚力和向心力，提升公务员的战斗力。这些工作是一环紧扣一环，如果特区政府把人事改革的各项工作都做好了，特区政府就拥有一批精练能干、富有经验和朝气的公务员，政府的管治水平也就自然提高了。

综上所述，澳门特区政府自成立以来，发挥“一国两制”优势，实行“澳人治澳”，高度自治，取得了成功。在管治方面，为了改变澳葡时代低行政效率的状态，提高特区政府管治能力，建立一个公平、清廉、高效的新型政府，以何厚铧为首的特区政府作出了不懈的努力，采取了一系列有力措施，收到了较好的效果。实践证明，澳门特区政府具有较强的管治能力，尤其是在维护特区的稳定和繁荣，促进经济快速发展，对外交流合作成绩显著，以及在处理“赌权开放”、“非典流行”等重大事件中表现出了高度的政治智慧，临危不乱的组织能力和管治能力，赢得了国际社会的赞赏。但是，面对“一国两制”这一崭新的开创性事业，面对复杂多变的新形势，特区政府往往显得有些力不从心，缺乏新思路、新办法，远远不能适应新形势发展的需要，故政府的管治能力感受到一些冲击，损害了政府的管治威信。对此，特区政府应当引起足够的重视，倾听社会各界的意见与批评，认真进行总结和反省，调整发展思路采取新的措施，一定能不断提高政府的管治水平。国家领导人也多次表示：“澳门同胞完全有智慧、有能力管理好、建设好澳门”，使澳门明天更美好。

（原载澳门《澳门研究》2009年2月号）

[1]　林贡钦著：《未来特首要深思》，第75页，香港天地图书有限公司，2005年3月版。

[2]　林贡钦著：《未来特首要深思》，第74页，香港天地图书有限公司，2005年3月版。

[3]　刘伯龙等编：《澳门：发展与改革》，第47页，澳门社会科学学会，2001年3月第一版。

[4]　鄞益奋：“深化行政改革，提升管治能力”，《澳门月刊》2008年1月号，第26页。

[5]　谷雨：“当前澳门最值得关注的问题是什么”，《澳门月刊》2008年1月号，第24页。

[6]　鄞益奋：“二元行政文化导致政府能力低下”，《澳门月刊》2008年2月号，第13页。

[7]　《辞海》第1146页，上海辞书出版社，1980年8月第一版。

[8]　谷雨：“当前澳门最值得关注的问题是什么”，《澳门月刊》2008年1月号，第24页。