空间管治协调

5.3.5　空间管治协调

对区域空间的发展进行必要的管制和协调。区域空间管治的目标主要是:优化区域发展的空间结构，明确区域空间发展的共同准则，维护并保障区域的整体利益，遏制不符合区域整体利益、长远利益的不合理开发建设行为，加强对各类空间和不同发展主体空间利益的综合协调，促进城市乡村协调发展、区域设施共建共享、生态环境共同保护，引导区域空间资源的合理配置和持续、协调、共同发展。具体的规划可以围绕上述目标各有侧重。

区域的空间管治协调是一个相对综合的区域管理和调控过程，除了规划编制中针对不同分区提出管治原则、目标和要求外，也包括规划实施过程中按照规划要求进行综合管理、控制、引导和协调。这里侧重表述在进行空间规划编制时有关空间管治协调的内容，实施过程中的管治协调机制构建等。

根据空间分区，分别对不同的区域制定空间管治的原则、目标、内容、方式，为规划实施管理、后续规划、制定相关政策配套等提供依据。明确城镇密集地区内部和外部协调的主要方向以及协调的原则、内容和途径等，为建立规划实施和区域发展过程中的区域协调长效机制提供指引。

1）主要原则

（1）整体利益优先。主要体现在共同保护城镇密集地区生态环境，合作建设自然保护区、生态防护林带以及跨区域环境整治等；共同推进大型区域性基础设施建设，实现共建共享；共同开发利用区域性矿产资源、风景旅游资源和水资源，协调各城镇之间边缘空间布局等。

（2）公平竞争，互惠互利。主要体现在创造公平竞争的社会环境，协调统一的产业体系、市场体系、政策体系，保障相关利益主体的综合利益，实现优势互补、共同发展。

（3）尊重市场规则，体现政府职能。主要体现在政府着眼于创造公平竞争的社会环境、政策环境，消除区域合作中不合理的行政障碍，引导生产要素的有效配置，促进重点空间优先成长，促进产业集群发展，提升区域综合竞争优势；加强投资、消费、生产、流通市场的一体化建设；建设可以共用的基础设施，推进共建共享；政府公共投资结合市场需求，引导区域整体性发展和有序竞争。

（4）各级政府事权明晰。规划管治既要体现政府职能转变，也要理清不同层级政府在空间资源管治上的事权划分，明确中央、省级政府、市政府、县政府在空间资源开发和管理中各自的职责和权限（具体视规划对象而定），既有共同遵守的原则，也有各级政府事权的分工，其中上级政府对区域经济社会发展和资源利用应当实行有限干预，着重区域整体利益的协调管治，强化引导区域发展过程中的横向和纵向协调。

（5）强制和引导相结合。管治的内容和手段应体现强制性、指导性并重，在影响区域生态环境的规划建设、重大区域基础设施的空间布局和时序协调上提出强制性要求；在各市可以遵循政府事权原则和市场原则自主发展的内容上，加强指导和引导。

（6）技术和政策相结合。空间管治从空间资源利用和保护的角度提出要求，具有明显的技术性特征，同时管治也具有显著的政策性，不仅涉及区域空间发展的技术政策，也涉及空间发展的经济政策、产业政策、环境政策、行政管理政策等，应当是规划技术和规划政策的结合。

（7）坚持依法行政。所有的管治内容、管治手段和措施，都需要建立在法律法规的框架下，有关规划、建设项目的批准程序和审批权限等，应按照国家、省有关法律、法规和规定执行，不能简单地对重点管治对象采用上收一级或数级行政审批权的方式。将规划管治内容和协调机制等，纳入法制框架，必要时应制定专门的法规、规章或区域各方的共同协定。

2）管治类型及主要内容

根据空间分区和管治目标要求确定管治范围和内容，同时可以根据管治目标、范围和内容的不同区分不同的管治类型。例如珠三角城镇群提出空间管治级别的概念，结合政策分区，将空间管治划分为一级管治（监督型管治），包括政策区划中的区域绿地和区域性重大交通通道地区；二级管治（调控型管治），包括政策区划中的区域性基础产业与重型装备制造业集聚地区和区域性重大交通枢纽地区；三级管治（协调型管治），包括政策区划中的城际规划建设协调地区和粤港澳跨界合作发展地区；四级管治（指引型管治），包括政策区划中的经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区和一般性政策地区（表5.9）。

表5.9　珠三角城镇群规划空间管治政策分区一览表

续表5.9

资料来源:广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划，2005

苏锡常、南京等都市圈规划的空间管治也体现了管治类型和内容的差异。如苏锡常都市圈规划的空间管治分别包括区域内部管治协调和外部管治协调两大类。其中内部管治又从两个层面进行:一是对不同空间类型的总体管治要求，包括中心城市、城市交界地区、小城镇群体、乡村空间等；二是对规划划定的五个重点分区，提出具体的空间管治要求。

城镇密集地区规划的空间管治可概括为以下几种类型:从管治方式上，可分为强制性管治、控制引导性管治和协调性管治；从管治深度上，可分为基本管治和特定管治。各种管治类型有不同的特点、管治手段和适用范围（表5.10、表5.11）。

表5.10　根据管治方式划分的管治类型及其内容特点

续表5.10

表5.11　根据管治深度划分的管治类型及其内容特点

以苏锡常都市圈规划为例。规划除了对城镇空间、乡村空间及划定的五个管治分区分别提出基本的管治要求，还针对局部地区的特殊管治需要，提高了规划的技术深度。在沿沪宁线地区，规划在苏锡、锡常交界地区两侧各划出不小于2 km²的限制建设区，以农田、水面为主体，避免苏锡常三市城区相接；在城镇周边规划建设生态控制区，生态控制区面积与城镇建设区面积比为2∶1左右；对沿线跨苏锡常三市的主要基础设施的走向、衔接方位、建设标准和时序等进行了具体规定。在环太湖地区，规划划定太湖湖体、沿湖岸5 km陆地、入湖河道上溯10 km及沿岸两侧各1 km范围为太湖水污染防治的一级保护区；全面建设环湖湖滨带和环湖道路靠湖体一侧区域的生态防护林带，西部沿岸各入湖河道两岸设置40～50 m宽林带，入湖河道各支流沿岸设置10～20 m宽林带；划定沿太湖岸线1 km自然景观保护带，优先绿化与美化，增加水岸景观的多样性，不得引入与旅游业无关的房地产项目，严格限制人造景点的建设，禁止对自然景观的人为破坏，要求对重点地段划定禁建区；在沿江地区，规划对岸线的开发利用和保护进行了分段划分。上述管治内容在特定地区的具体化，增加了都市圈规划的指导和可操作性。