不同规划间的协调

10.2.3　不同规划间的协调

1）不同层次土地利用总体规划的协调

土地利用总体规划分为五个层次：全国、省、市、县、乡。全国、省、市层次的土地利用总体规划属于政策型规划，县级土地利用总体规划属于管理型规划，乡镇级土地利用总体规划属于实施型规划。不同层次的规划能够解决的矛盾、需要协调的关系及侧重点都不尽相同，明确不同层次规划的职能，可以更好地发挥土地利用总体规划宏观调控能力和区域协调能力。

（1）省级规划

省级行政区域最能体现土地利用及其未来空间发展的差异性，因此省级土地利用总体规划的重点应体现在土地利用的分区指导和资源的空间协调、互补上。

省级规划职能一方面是起到对规划的指导作用。其内容主要为：从全省的宏观利益出发提出土地供需总量平衡目标以及实现目标的主要措施；深入分析土地资源、用地结构、未来社会经济发展、城市各项建设布局、生态保护等因素，在省域范围内进行用途地域划分，提出各区土地发展、利用和保护的指导思想，建立用地准入，安排先后顺序、用地效益考核的指标和考核办法；协调重大基础设施建设和大型生态工程的用地关系；另一方面是体现规划的调剂作用。省级规划应根据苏南、苏中、苏北在用地需求和后备资源方面的差异，客观对待空间不平衡性问题，科学安排各类规划指标。

（2）市级规划

市级规划是省级规划向县级规划的过渡层次。市级规划的职能和重点体现在空间布局和指标分配上，强调规划的安排性。

空间布局职能：分析本市各类建设用地的需求，测算后备资源开发潜力，根据市域道路交通、水利设施、生态环境保护等方面的用地需求，协调市域内各类规划用地布局；指标分配职能：结合省厅下达的指标，根据建设用地需求、后备资源潜力、土地保护要求、重大项目需求等，在市域范围内分配规划建设用地占用耕地指标、耕地保有量指标、基本农田保有量指标和置换指标等等。对重点建设项目和土地保护区，应该将有关用地和保护指标分解到乡级行政单位。

（3）县级规划

县级规划是土地利用总体规划日常管理的主要承担者，其主要职能是指标落实和用途分区。

指标落实职能：定性、定量、定位、定时，在土地开发、利用、整治、保护中确定各类用地的类型、规模、范围和时序，将上级规划分配的指标再落到具体空间位置、具体项目上；用途分区职能：对土地利用进行用途分区，依照不同用地性质进行用地管理，以体现规划的严肃性。

（4）乡级规划

按照目前我国土地利用总体规划管理状况，乡级处于土地利用总体规划的实施层面，是规划的具体实施行政单位，承担着耕地补充和基本农田保护的具体实施工作，其主要职能是实施执行和细微调整。

实施执行职能：执行上级下达的规划指标及其空间落实，尤其是对城市城镇发展、道路交通、水利基础设施等建设用地的安排和耕地保有量指标的无条件执行；细微调整职能：乡镇自身的农村居民点和厂房建设用地需求，可以通过废弃村庄、工矿用地复垦解决，对其用地面积不做硬性限制。

新一轮的土地利用总体规划，应该特别注意各层次规划不同职能的发挥，上下层次规划的协调以及本层次规划的研究和编制。

2）土地利用总体规划与土地利用专项规划的协调

（1）与基本农田保护规划的协调

基本农田保护规划与土地利用总体规划在协调时需要注意：①基本农田保护规划中的基本农田保护指标因与土地利用总体规划中的规划指标一致，划定的基本农田保护区中基本农田的面积以及基本农田中耕地的面积都不得低于土地利用总体规划所规定的标准；②基本农田坐落位置与土地利用总体规划划定的基本农田保护区一致；③规划实施时序不应晚于土地利用总体规划中的时序；④在落实基本农田保护时，要严格区分基本农田、基本农田保护区、基本农田中耕地的面积这几个概念，防止基本农田流失。

另外，土地利用总体规划以及在其指导下的基本农田保护规划在确定基本农田数量和划定基本农田保护区时，不能只停留在保障粮食安全的角度来思考问题。随着我国居民生活水平的不断提高，粮食仅成为人们对食物需求的一个组成部分。基本农田的组成随着食物需求的变化，可以有相应的调整。从单一的耕地保护转变为耕地、养殖水域、经济林等多种用地类型的保护。具体办法在后续的规划灵活性与原则性的研究中有详细的阐述，在此不做赘述。

（2）与土地开发整理规划的协调

土地开发复垦整理规划与土地利用总体规划在协调时需要注意：①土地开发整理规划确定的土地开发、整理、复垦增加耕地和其他农用地面积目标，特别是补充耕地面积目标应不少于土地利用总体规划中的规划指标；②分阶段土地开发、整理、复垦目标应不晚于土地利用总体规划中的时序安排；③分地区土地开发、整理、复垦目标应充分考虑土地利用总体规划中的土地主导用途分区结果，优先开发整理土地利用总体规划所划定的土地开发区、土地整理区、土地复垦区。规划土地开发、整理、复垦项目最好坐落于土地利用总体规划划定的基本农田保护区内，严禁在土地利用总体规划确定的生态建设区安排土地开发项目，对于土地利用总体规划确定的非农建设用地区，一般也不宜安排土地开发整理项目。

3）土地利用总体规划与相关规划的协调

（1）与城市总体规划的协调

土地利用总体规划与城市规划的协调应该把握实事求是、建设用地节约集约利用、综合利用、灵活性和原则性相结合等几个原则，具体协调工作具体可以从以下几个方面进行论述：

①市区人口规模的确定

人口规模对城市规模有决定性的作用，因此两个规划应就城市人口的计算范围和内涵达成共识，采用统一的统计方法来计算城市人口规模，建议两个规划在计算城市人口时应包括：城市建设用地范围内的非农人口、暂住1年以上的暂住人口，以及住校中学生、驻军、驻警等；其次，两种规划在确定城市人口规模时，应该以市区土地资源承载力和城市发展的潜力为基础。城市总体规划确定的城市人口规模一般会偏大，土地利用总体规划在科学性的基础上要能对人口规模做出理性的预测和分析，克服城市总体规划脱离实际、片面求大的倾向，比较正确地把握规划期末的市区人口总量。

②用地规模的确定

城市人口规模确定之后，用地规模确定主要是因地制宜地选择适合的人均建设用地指标来确定出合理的城市用地规模。但两个规划在城市用地规模的统计范围和内涵上存在差异，两个规划应就城市用地规模采用统一的统计方法来计算。用人口规模计算出的城市规模是城市用地规模的基础，在此基础上加上其他类型的城市用地，如开发区和基础设施用地。建议两个规划在城市用地内涵方面做到以下两点：①城市总体规划中进行城市用地统计时，将耕地、林地等非城市用地划作水域及其他用地类中，不作为城市用地统计。②土地利用总体规划中的城市用地范围内的交通用地及旅游用地、陵园等特殊用地应作为城市用地来统计，而不应算作交通用地和特殊用地来分别统计。

在实际工作中，城市规划的编制工作往往早于土地利用总体规划，这种情况下的规划统筹就有一定的难度。建议土地利用总体规划在编制时，只落实本规划预测的城市用地规模，对于城市规划确定的大于本规划用地规模的地区不给予上图落实，把握土地利用总体规划的刚性原则。但是，为了促进城市的合理发展，可以赋予规划一定的弹性。对于超出用地规模的部分，采取占地和拆迁平衡的措施，即多占用一块建设用地就必须复垦相应面积的现状建设用地。这样既保证了发展的需求，又可以促进土地的节约、集约利用。

③城市用地布局的确定

城市用地布局是两个规划协调的中心内容之一。城市规划中城市用地发展方向的确定涉及土地、水文、资源、交通、水源、地质、环保等因素，而土地利用总体规划中的城市用地布局和规划用地发展方向的确定也涉及上述问题，但更重要的是面临保护耕地问题。建议在城市用地布局和规划用地发展方向确定时应遵循城市发展用地尽量少占或不占优质的耕地，节约、集约用地的原则，土地利用总体规划要尽量服从城镇体系规划确定用地布局方向，在中心城镇集中布局建设用地；服从城市规划确定的城市发展方向，在城镇重点建设区集中布局建设用地。

在土地利用总体规划中，城镇建设用地的规模是刚性的，但是对于具体建设项目来说可以赋予其选址较大的灵活性。通过这样的方法可减少对规划的修改，增强规划的严肃性和可操作性，增强与城市总体规划的协调。

（2）与村镇总体规划的协调

村镇建设特别是小城镇建设在国家社会经济发展大局中的地位和作用不断提升，为加快城乡一体化进程，切实保护耕地资源，村镇规划与土地利用总体规划的协调势在必行。村镇规划和土地利用总体规划协调的立足点应为：以土地利用总体规划为基础，在土地利用总体规划确定的村镇建设用地的范围内进行村镇建设，并且严格保护在土地利用总体规划中划定的基本农田保护区；由于村镇规划内在的驱动，人口规模一般比预测都偏大，进而导致农村建设用地总量的增多，这是两规划不能协调的一个症结所在。所以在进行新一轮土地利用总体规划（特别是乡级土地利用规划）编制时，要与建设部门进行协调，以采取统一的人口测算体系，从而可以避免两者对建设用地预测的不一致，使其两者能更好地协调。

为了加强村镇建设用地的集约利用，村镇规划所涉及的村镇建设用地，应该通过土地整理、复垦自行解决；同时在评价其建设用地开发整理潜力的基础上，可以尝试进行挂钩实施，为当地社会经济的发展争取更多的建设用地指标。但是，这种解决建设用地的方式也不能一概而论，土地利用总体规划应该预留足够的指标满足中心村发展的用地需求。对于国家大型工程项目的建设，如果在村镇规划中已经落实，那么在土地利用总体规划中也应预留相应的指标，并在土地利用总体规划图上予以落实。

（3）与生态规划的协调

土地利用总体规划与生态规划协调的重点在于建立生态友好型的土地利用总体规划，具体体现为合理的土地用途分区。土地利用总体规划在进行土地用途分区时，应该参照生态规划中对不同区域生态环境现状的研究，充分考虑到不同区域的环境容量，在环境容量许可的范围内，安排各区域用地的主导类型。能承受较大环境压力的区域适宜布局建设用地，而在环境容量较小或环境压力已经很大的地区，则不宜进行强度较大的开发利用活动。对于生态规划中确定的需要保护生态用地区，在土地利用总体规划中必须严格限制其开发利用。因此，可以通过地类考察人文景观、自然景观、生态承载力不同的区域中农用地、建设用地和未利用地的比例是否合理，来确定土地利用总体规划是否达到生态友好的要求。

（4）与交通、能源、水利等专项规划的协调

土地利用总体规划对专项规划起着指导、规范和约束的作用。对交通、水利等专项规划进行编制时，应该以土地利用总体规划为基础。按照土地利用总体规划确定的区域间统筹和协调的措施，安排各类交通、水利工程设施，并且尽量避免在生态保护区内进行基础设施建设。而土地利用总体规划因参考交通、水利等专项规划，尽量按照专项规划予以预留用地。这是土地利用总体规划与交通水利等专项规划协调的基本手段。

但是，由于一些大型基础设施或工业项目的用地存在很大的变动性，即使按照其专项规划予以预留，但是与最终确定的选址仍存在较大差异，仍然需要调整土地利用总体规划。所以在新一轮土地利用总体规划中，对于交通、能源、水利等基础设施项目，只要其专业规划已经通过国土部门参与论证和审查并已批准，可以将其在土地利用总体规划图上体现出来，并在建设用地批准时予以认可，不因用地面积与规划有所出入而必须调整规划，只需在用地报批时按照其实际用地进行重新上图即可；或者只是在图上预留一定的区域，然后分析实际情况，通过科学的程序，编制出几种可行的方案，并将方案在规划文本中进行显示，在具体施行的时候，在预留的区域进行布置。通过这种方式可以大幅度减少调整次数，土地部门可以把精力更多地投向规划的日常管理，通过加强建设项目预审，对具体项目的用地规模进行审查，使规划管理更能有的放矢，从而体现出规划对用地的引导和约束作用。