对农业发展银行改革问题的几点看法

对农业发展银行改革问题的几点看法

罗思锋

随着我国金融业的快速发展，工、农、中、建四大国有商业银行相继完成了股份制改革，都已实现了上市。三大国有政策性银行中，国家开发银行完成了商业化改革，进出口银行进行了配套改革。农业发展银行（下称农发行）近些年也加快了内部改革，实现了快速发展，信贷资产由2004年的0.67万亿元增加到2012年的2.2万亿元，各项经营指标全面提升，进入了“大银行”、“好银行”行列。在目前我国农村经济发展面临极大困难的新形势下，应该进一步加快对农发行的改革，充分发挥其扶持农业发展的功能。本文着重就农发行改革中的几个主要问题谈谈自己的看法。

一、农发行的现实地位和农村金融的供求矛盾，决定了必须加快推进农发行改革进程

（一）农业弱质性特征需要政策性金融支持。我国农业人口多，耕地少，抗御自然灾害能力差，劳动力生产水平低，直接经济效益差，农民收入远远低于城镇居民。涉农贷款业务通常金额小、笔数多，管理成本高，商业银行缺乏放贷内在动力，农村、农业资金需求难以依靠商业银行来解决。因此，通过推进农发行配套改革解决农村金融需求问题，是当前可供选择的一条捷径。

（二）政府主导的新农村建设项目已成为农村金融需求的重点。我国农村发展经济社会相对滞后，其主要原因是农村经济发展条件差，制约瓶颈是农村基础设施落后。因此，在建设社会主义新农村进程中，通路、供水、供电等农村基础设施建设及农业综合开发项目多，资金需求大。而这类项目大多数由政府主导，投资回收期长，社会效益较好而经济效益较弱，多数项目不太符合商业银行贷款条件，国有商业银行放贷积极性不高。农村信用社则侧重发放农户和小企业贷款，也无力顾及。目前，农发行这类项目开展得较好，但也存在着受政策、规模限制等问题，需要进一步改革完善相关政策。

（三）农村建设资金需求大与农村资金持续流向城市相矛盾，须通过农村金融改革加以解决。随着新农村建设的不断推进，农业基础设施建设的投入，农业产业结构升级和农业产业化的不断发展，对信贷资金的需求量会不断增大。与此同时，农村资金正在从三个主要渠道大量流失：一是县域国有商业银行存款上存致使大量农村资金流向城区。二是邮政储蓄“贴水”揽储转移了相当部分农村资金。三是农村信用社在盈利动机驱使下，将资金更多地投向获利机会较大的非农领域，使资金脱离农村市场。另外，新农村建设对长期资金的需求与资金供给短期性之间存在矛盾。由于农业的弱质性特征，只有拉长贷款期限，摊薄成本，才能起到对农业的扶持作用。目前从资金供给看，金融机构大多提供的都是短期贷款，只有农发行投入了较多的中长期贷款，这也说明农村金融改革已迫在眉睫。

（四）当前农发行的现状、管理体制、运行机制都要求必须加快进行配套改革。相对于其他国有银行来说，农发行改革比较滞后。自成立以来，由于其法律地位没有完全明确，致使业务发展、风险控制、运行机制、队伍建设等一系列问题长期得不到解决。加上农村经济发展和建设资金需求现状，这些都说明，加快农发行配套改革是一项必然选择。

二、农发行改革中应该着重解决好的几个问题

当前，农发行运营管理中面临不少困难和问题，有内部的，但主要是外部的，需要通过深化改革逐步解决。这里，着重谈谈外部配套政策问题。

（一）加快立法，建立现代企业制度，完善法律地位。参照其他国有银行立法方式，出台《中国农业发展银行法》，明确农发行的业务范围、管理机制、核算制度、分配制度、机构设置、队伍建设等方面的问题，按照建立现代企业制度的要求设立董事会，明确职责。以建立现代银行为宗旨，配套相关政策，完善风险防控机制，增强发展内动力。

（二）拓展业务领域，增强服务功能。当前农发行政策性和商业性贷款品种虽渐趋丰富，但对应于当前农村金融市场资金需求实际而言，农发行作为政策性银行的政策导向作用远未发挥出来。在政策性业务的界定上，不应盲目追求市场份额的扩张，更多的应该是发挥政策性银行的融资导向和杠杆作用。特别是在以下方面应有所突破：一是贷款对象应将坐落于农村地区的非涉农企业纳入农发行支持范围。因为企业只要坐落在农村地区，不论是否涉农，都会对当地发展起到一定贡献作用，包括提高就业水平、对当地财政收入的贡献等。二是实行多种支农方式，对于那些不符合商业银行贷款条件，对当地经济又能起到一定作用的企业，农发行可以软贷款形式前期介入，比如以股本金、资本金方式进入，体现政策性扶持的作用。三是发放扶贫贷款，支持集中连片贫困地区经济发展，摆脱贫困面貌，及早建成小康社会。

（三）拓宽筹资渠道，扩大资金来源。农发行政策性职能的发挥有赖于长期、稳定、低成本的资金来源。应增强其自主筹资能力，开辟多渠道资金来源，统筹解决农村资金外流问题，可考虑将邮政储蓄、社保基金等低成本、稳定性好的资金纳入筹资范围，也可以参照其他国家做法，规定商业银行在农村吸收存款的一定比例作为农发行资金来源，逐步解决农村资金流失问题。

（四）补充资本金，提升风险抵御能力。农发行1994年成立时，国家财政只到位资本金50亿元，仅占核批注册资本的四分之一。近几年，虽通过资本公积转增资本的方式陆续到位，但与去年的资产比，资本充足率只有1%。而农发行作为政策性银行，资本充足率也应达到8%的最低标准，甚至更高，因为风险较其他商业银行要高。关于资本的补充，财政可在每年的预算中专门安排相应数量的资金予以补充；也可以由税务部门对农发行实行减免税政策，减免税额用于补充资本。此外，农发行经营利润也应该允许按比例补充资本。

（五）完善分配制度，建立现代激励机制。目前，农发行还没有建立起具有激励约束效应的内部分配制度，经营成果好坏、利润多少与职工个人收入不挂钩，与现代银行的分配制度相差甚远。因此，在农发行配套改革中，建立现代银行普遍实行的由董事会发挥决策作用的分配制度，是一项重要任务，应该采取具有多层次、多样性、灵活性且“效率优先”的“三位一体”分配模式，较好地发挥激励约束的双重效用，增强发展活力，提升支农水平。

（六）增设机构，提高网络覆盖率，提升综合服务能力。农发行目前的机构设置状况基本还是成立之初的水平，特别是县级机构少，覆盖率窄。以甘肃为例，全省86个建制县市区，只有43个设立了农发行，占50%。应当根据农发行改革的战略定位、政策目标、效益要求相一致的原则，在大多数农业发展资金需求大、建成小康社会任务较重的县域都设立机构，只有这样才能有效发挥政策性金融功能，体现政策性银行形象。

（七）制定适合政策性金融的监管体系。按照现有的监管体制，银监部门对政策性银行的监管参照商业银行监管办法进行。而商业银行与政策性银行是两种性质完全不同的银行，政策性贷款与商业性贷款也有很大区别。应当结合我国农业和农村经济社会发展实际，积极探索建立符合国情的农业政策性金融机构监管体制，决定其市场准入、业务发展、风险防范与化解等问题。

（八）规范政府融资平台管理，为农发行支持新农村建设开绿灯。农村发展的重点是基础设施和开发项目，由于投资较大，这类项目多数由政府主导实施，考虑农发行县域机构少的因素，应该允许农发行对这些政府主办的农业和农村中长期贷款项目，通过政府融资平台发放。近几年，农发行在这方面进行了很多探索，取得了很好的成效，有关部门应当认真调查，积极研究，完善政策，防止在清理政府融资平台过程中“一刀切”，为农发行支农工作开辟一条“绿色通道”。