对诸城小企业改革经验的看法

对诸城小企业改革经验的看法^[1]

(1996年3月)

我讲五点意见。

一、对诸城小企业改革工作的估计

诸城对占全市国有和乡镇企业总数94.4%的272家小企业进行改革。他们采用多种形式探索放活小企业的途径，在明晰产权和政企分离这两个作为现代企业制度基本特征的重大问题上迈出了重要的一步，企业的效益和全市的财政状况有了明显的改善，成绩喜人。十一届三中全会以后的十几年来，我们的企业改革主要是按照“放权让利”的路子进行的。改革的时间虽然很长，但因为路子不对，没有取得很大的进展。诸城按照中共十四届三中全会实行企业制度创新和中央最近提出的“放开放活国有小企业”的方针，大胆探索。他们的经验，包括工作过程中的教训，值得认真总结。当然，诸城的改革也属摸索阶段，各地在进行小企业改革时，要注意本地与诸城情况的差别，根据自己的特点汲取诸城做法中适合于自己的部分。

二、关于坚持分类指导的原则

我们在推进小企业改革时遵循的原则是分类指导，不搞单一模式。市场经济中企业制度多种多样。从大类来说，有个体业主制企业、合伙制企业、合作制企业、公司制企业之分;其中，公司又可以分为有限责任和股份有限公司小类;各小类还可以进一步细分下去。每一种企业都有它自己的特点，适应不同行业、不同规模企业的要求，在选择企业组织形式时不能强求一律。

在前一阶段改革中，诸城正是这样做的。按照当地的说法，叫作“因企制宜，多形式改制”。他们采取了(1)公司制，(2)股份合作制，(3)外资嫁接，(4)转让兼并，(5)租赁，(6)破产等形式进行企业组织制度的改革。现在看来，多数企业效果是好的。但是，是不是所有企业选择的企业制度都是最合适的企业组织形式，还需继续观察。对不适当的企业制度和企业制度中不合适的方面，要进行适当的调整。这里提出几点意见:

1.在1993年11月十四届三中全会和12月《中华人民共和国公司法》颁布以前，诸城一些进行改制的企业，按国家体改委颁发的《股份制企业规范意见》中股份有限公司的要求，普遍建立了股东大会、董事会和经理班子，再加上“老三会”，领导机构比较庞大。对于比较小的合作制企业，按股份有限公司的要求建立的领导机构是否适当，值得进一步研究。

2.诸城企业目前采取的主要形式是股份合作制。股份合作制作为全员入股、合资合劳、财产共有、民主管理、按股分配与按劳分配相结合的企业，很接近于1949年七届二中全会决定提出的集体经济组织的概念，是公有制的一种形式。(按:中共七届二中全会决定指出:“必须组织生产的、消费的和信用的合作社……这种合作社是私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织。”)

但是，股份合作制这种企业制度也并不是没有自己的弱点，并不能适合一切企业。所以，不应有“一股就灵”的想法。股份合作制是一种在职职工共有的企业制度，前南斯拉夫曾经进行过大规模试验。他们的经验证明，这种企业制度容易导致短期行为:一叫“少扣多分”，二叫“举债投资”。我们对于这种可能发生的消极倾向要有思想准备，同时要在制度上想办法加以约束。此外，现在诸城企业的负债率相当高。企业理论告诉我们，如果企业的负债率过高和自有资本太少，由于是用别人的钱去承受投资风险，企业的所有者和经理人员容易产生从事高风险和大规模投资的倾向。从诸城的情况看，有的企业似乎存在这方面的苗头，例如获得赢利以后不用来还债，而是大发奖金红利，同时多方举债进行投资。我们应当注意这种倾向。要帮助那些负债率高的企业拟定还款计划，同时要对某些不能按期归还贷款的企业的分红进行限制。还要对职工进行宣传，使他们懂得还了款，虽然分红减少，但所有者权益增加了，对自己也是有好处的。

3.有的企业股权结构高低相差悬殊(例如有一个企业主要领导人持股数量是普通职工的20倍)，这是与合作社社员持股量大体相同的原则不一致的。这类企业如果分红率很高，在大股东和小股东之间会发生利益冲突。对于这种情况，我们应当保持清醒的头脑。我倾向于不要给这类企业硬戴“集体经济”的帽子。但是，这决不是说，要削足适履，一律按合作经济的规范去剪裁现实。中共十四届三中全会决定讲得很清楚:“一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。”只要有利于生产的发展，实行租赁经营、卖给个人或改组为公司都是可以的。所以，我们应当实事求是，适合建立什么企业制度，就建立什么企业制度;是什么企业制度，就叫什么企业制度。同时要清醒地认识到，每一种企业制度都会有自己的矛盾，例如，在公司里面就存在股东、经理、普通职工之间错综复杂的矛盾，对它们不能回避，而要采取措施加以调节。而且，即使企业制度在初建的时候是合适的，企业发展起来以后，也许原来的企业制度又不适应了，还需进一步调整。

三、进一步完善企业的治理结构

所谓治理结构，就是企业经营管理的领导机构，法学家把它叫作“机关”。在小的独资企业，治理结构比较简单，老板自己管理，所有者就是经营者。但在合作制、公司制和股份合作制企业，因为，所有者是一个集体，这个集体要委托董事或经理来经营，情况就比较复杂。需要建立有效的法人治理结构来形成所有者和高层经理人员之间的制衡关系。法人治理结构的基本要求是:(1)最高领导班子(经理人员)有高度集中统一的指挥权，独立作出一切日常经营决策，不受他人的干预;(2)所有者集体通过股东大会、董事会，以及董事会所属的审计稽核机构对经理班子进行经常监督和最终控制。

企业的法人治理结构有可能发生两种偏向:

1.股东大会、董事会内发生宗派斗争，或个别人因局部利益或个人动机而坚持己见，以致在重大的方针问题上无法形成集体决定;或者由于股东大会、董事会干预经理人员的自主决策，使经营者无法进行集中统一指挥。

2.所有者放弃了对经营者的最终约束，董事会不能有效地监督经理人员和纠正他们的错误决策，使经营者能够一意孤行，甚至把持企业，侵犯所有者和职工的利益。

从诸城的情况看，有些企业的治理结构似乎在一定程度上存在问题。例如，有一个企业的董事会在相当长的时期中没有能够阻止企业原主要领导人作出的错误投资决策，后来他因病退休，才由新领导人纠正了这一错误，但已经造成了很大的损失。看来如何强化企业治理结构的问题还需要作更多的探索。

四、巩固政企分离的成果，培育企业业主和职工的自主意识和风险意识

改制企业实现了政企初步分离，但中国有长期政企合一的历史，加之新企业制度初创阶段党政机关有必要帮助企业改善经营管理，这样就难免将过去政企不分的某些做法延续下来，使改革成果难以巩固。在这种情况下，进一步转换政府职能和大力培育企业所有者和职工自主意识、风险意识，就成为摆在党政领导机关面前的一项重要任务。

在诸城目前的做法中，有一些可能不尽合适。例如，市政府规定在股份有限公司选举董事和监事会成员之前，要由组织人事部门会同“主管部门”到企业进行测评，帮助酝酿候选人，然后由股东大会(职工大会)按照程序选聘。再如，政府的财政部门统一管理、检查和督促企业的财务工作，审计部门审计企业经营结果，“对经营管理不善造成亏损的，给予黄牌警告，限期扭亏”。此外，政府还“对企业分配进行宏观调控”。企业的分配方案要“报劳动财政部门审核”，等等。

在企业改制的初期，政府有责任帮助新建企业的领导班子作出正确决策和改善经营管理，但一定要探索适合新企业制度的政府工作方式，否则“保姆”很容易变成“婆婆”。例如，如果企业的分配方案要由劳动财政部门审批形成制度，在企业赚钱的时候政府固然能抑制它们滥发奖金、红利，但在企业亏损的时候，企业也必然会找到政府要求补贴或其他财政帮助。这样，就容易回到政企不分的老体制去。所以，要非常注意进一步转变政府的职能。目前由政府执行的管理、指导企业的职能，最好尽量通过支持性组织(在中国通称为“中介组织”)，例如，咨询公司、律师事务所、会计师(审计)事务所以及企业的行业自律组织(行业协会)来执行。这种支持性组织在各国市场经济中是广泛存在的，它们往往能比行政结构更有效地行使某些社会职能，又不致妨碍市场发挥作用。

五、收回来的国有资产的价款如何处理和使用

诸城在企业产权转换过程中对债权债务的处理工作做得比较细致，因此转换比较平稳，防止了产权关系混乱和公有资产的大规模流失。但收回来的国有资本的处理办法还存在一些问题。目前这笔钱是上交给财政部门，再由财政部门分配;或者留给原企业有偿付息使用，或由财政部门作为财政信贷另行分配。这种做法不够妥当。因为财政部门是政府的出纳机构，财政部门所属的国有资产管理局是一个监督和审计机构，没有能力做资本营运，而且由财政部门营运国有资产容易滋生腐败。因此，财政信贷是一种早已明令禁止的做法。

几种可能采取的做法:

1.作为国家股留在企业。国家对股本的所有权由国有资产经营机构代表行使。

2.将收上来的净资产价款委托给银行作信托投资，生息归财政预算的资本账户，银行收取手续费。

3.建立独立的非银行金融机构营运，或将国有资本与集体资本分为两个金融机构营运(集体的部分可以由中小企业扶植基金营运)，对企业融资。

【注释】

[1]这是本书作者1996年3月24日作为国务院赴诸城“放小”考察组的一员在山东省、地、县三级干部会议上的讲话要点。载《财贸经济》，1996年第5期。