政府机构改革的主要经验教训

一、改革开放以来的政府机构改革历程

（1）1982年和1988年改革：计划经济框架内的行政管理体制改革

1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如，撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。撤消国家物资局，组建物资部。撤消城乡建设环境保护部，组建建设部。撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤消水利电力部，组建水利部。撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。

（2）1993年与1998年改革：面向市场经济转型期的行政管理体制改革

首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。

1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。

（3）2003年改革：市场经济体制基础上行政管理体制改革的开始

2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。

（4）2008年改革：市场经济体制基础上行政管理体制改革的深化

中共十七大对行政管理体制改革作出了重要部署，十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案（草案）》，十一届全国人大一次会议正式批准了《国务院机构改革方案》。《关于深化行政管理体制改革的意见》描绘了新一轮改革的蓝图：按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。根据《国务院机构改革方案》，本次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。国务院新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。今后5年，将加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

二、政府机构改革的经验教训

（1）政府机构改革的主要经验

一是坚持适应改革开放新形势的要求，不断推进政府职能转变。改革开放以来的六次政府机构改革都是适应不断深化的经济体制改革和进一步扩大开放的需要进行的，除1982年的改革外也都是把转变政府职能作为改革的重点加以积极推进。例如，1988年的机构改革是适应建立社会主义有计划的商品经济目标而进行的，是对中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》文件的贯彻落实。这次改革明确提出要转变职能，下放权力，减少政府机构干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能。为此，精简了专业部门，从职能、机构和编制上加强了宏观调控部门。1993年的机构改革是适应中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制目标而进行的。改革的重点是转变政府职能，根本途径是实现政企分开。为此，改革了专业经济部门，将政府部门改为经济实体或行业总会，不再承担行政管理职能。1998年的机构改革是适应深化社会主义市场经济体制的要求而进行的。这次改革更加明确地提出，要按照发展社会主义市场经济的要求，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。为此，调整和减少了专业经济部门，强化了宏观经济调控部门，适当调整了社会服务部门，加强了执法监督部门。2003年的机构改革是适应完善社会主义市场经济体制和深化行政管理体制改革的要求而进行的，也是适应加入WTO新形势的需要。改革在职能转变上又迈出了一大步，突出表现在强调了监管职能。

二是坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为改革的重要任务。以往历次改革都在此方面做了大量工作，取得了显著成效。在精简机构方面，国务院工作机构由1982年改革前的100个减少到2008年改革后的57个，部委数由52个减少到27个。其中，1998年的机构精简力度最大，部委数由改革前的40个减少到29个。在精简人员方面，国务院及所属各部门的机关人员由1982年改革前的51000人减少到1998年改革后的16000人。其中，1998年的人员精简力度也是最大的，达到50%；前三次也都在20%以上。在优化组织结构方面，根据政府职能转变的情况，每次都精简、合并、增设（或恢复）了一些机构，有的部门得到加强（如宏观调控部门），有的部门实行裁减（如专业经济部门），有的部门作出调整（如监管部门和社会管理部门），并不断理顺部门之间的关系，进一步减少部门职能交叉、政出多门和相互扯皮现象。

三是坚持积极稳妥的方针，既把握时机，大胆改革；又充分考虑各方面的承受能力，渐进式开展。政府机构改革是经济改革和发展的需要，必须积极推进。但改革又是一场利益革命，涉及所有被改革机构和人员的既得利益，必须稳妥地推进。否则，很可能欲速则不达。以往每次改革都重点是解决那些矛盾比较突出的问题，并在条件、时机比较成熟时进行的。同时，也都考虑到各方面可接受的程度，不是一步到位，而是渐进式分步推进。如一些专业经济部门先改成行业总会或联合会，或有的改为国家经贸委内设局，然后再逐步取消；国家计委先改成国家发展计划委员会，再改成国家发展和改革委员会等。在对政府机关的人员分流方面也作出了妥善安排，采取许多措施，帮助不同分流人员走上新岗位。例如，1998年的机构改革对分流的政府工作人员实行“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的办法，充实工商企业、金融机构、财税和政法等执法部门、文教卫等事业单位以及社会中介组织。

（2）政府机构改革的主要教训

一是职能转变不到位。虽然从1988年机构改革开始，中央就明确提出要转变政府职能，实现政企分开，但经过之后的四次机构改革，这一任务仍未完成。每次机构改革后的政府职能转变都不尽如人意，仍然存在着缺位、越位、错位的情况。政府还管着许多不该管、管不了、管不好的事情，而迫切需要政府提供的公共服务则不能充分提供；许多行政审批职能转而不变，有的是通过变相形式审批，有的是下放到下一级机构审批；政企不分、政资不分、政事不分、政社（政府与社会中介组织）不分的现象依然大量存在，有的还有强化或变相强化之势。

二是部门设置分分合合。由于受多种因素的影响，特别是在方案设计上缺乏前瞻性和连续性，前五次机构改革在部门设置上存在着分了合、合了分的问题。例如，1988年撤销了国家经济委员会，90年代初又以生产办的名义恢复了；到1993年改为国家经济贸易委员会，1998年更是变成了一个超级大委；2003年的机构改革又把它撤掉了。又如，在能源领域，到底要不要有一个政府机构来管，也经过了多次反复。1982年是行业部分设，1988年单设能源部，1993年恢复行业部分设，1998年降格为经贸委代管的行业局分设，2003年撤销所有的能源管理机构。现在能源问题突出后，又有人建议恢复能源部。此外，1982年将国务院体改办升格为国家体制改革委员会，1998年将其降格为国务院体改办，2003年又将其撤销，并引起了很大的争议，甚至有人提议恢复国务院体改办。

三是机构和人员陷入“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的状况。这是中国历史上官僚制度的怪圈，改革开放以来的前五次机构改革也未能脱离这一状况。在机构精简方面，国务院工作机构在1982年改革前是100个，改革后精简为61个；但到1988年改革前已膨胀到72个，到1993年改革前再次膨胀到86个；随后经过1993年、1998年和2003年的改革，再次精简到2003年改革后的61个，基本上回到1982年改革后的水平。在人员精简方面，国务院及所属各部门的机关人员由1982年改革前的51000人减少到改革后的39000人，但到1988年改革前又膨胀到52000人，超过了1982年改革前的人数；随后精简到1993年改革后的29600人，但到1998年改革前再次膨胀为33000人；1998年经过达50%的最大幅度精简，使改革后的人数减少到最小量16000人，但其中许多人变成事业编制，仍然在原岗位上从事原来工作，待遇也没有任何变化，甚至有的机构在2003年改革后通过增设行政化的事业单位使一些人员又回到政府机构，目前人员再次处于回升之势。

四是中央与地方政府机构改革步调不一致。前五次政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，省及省以下的政府机构改革也与国务院机构改革不同步、不到位。1982年中央政府精简机构时，各地正在根据宪法恢复乡镇政府，机构设置比照县政府，一下子多出上千万吃财政饭的人。1988年国务院机构改革时，省里正忙于推广“市管县”的经验，全国300多个地区行署变成了一级政府，机构和人员大大增加。1993年国务院带头减编20%，地方只有省一级政府响应了中央减编的号召；省以下的机构和人员仍以“县改市”的名义在继续膨胀。1998年国务院强行减编50%，省及省以下各级政府纷纷表态坚决压缩人员编制，实际上只减少了100多万人，根本没有达到中央减编20%的要求。

五是相关改革不配套。机构改革难以走出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的状况、政府职能转变难以到位，一个重要原因是相关改革没有跟上，形成政府机构改革单兵突进，为机构改革而改革，因而许多方面推进不了，也使政府机构改革成效和进程大打折扣。这些相关配套改革包括：行政审批制度、财政税收体制、投融资体制等经济管理体制的深化改革，领导干部选拔制度和人事制度改革，公务员管理制度的进一步完善，公务员社会保障制度的建立与健全，事业单位和社会中介组织的改革，中央与地方政府机构改革的同步，等等。

六是改革方案准备时间紧张。历次机构改革都是在政府换届前不到一年开始筹划的，时间紧、任务重，导致方案实施和以后的运行中问题较多，每次方案之间往往缺乏前瞻性和连续性，相关配套改革方案也设计得不够。国外政府特别是发达国家政府在行政改革过程中普遍重视参谋咨询的作用，注重倾听专家和咨询机构提出的改革建议和方案。例如，美国政府机构改革要成立“政府运行评议委员会”，由众多高级官员和资深专家组成，提出改革建议。

三、政府机构设置存在的主要问题

由于今年初的第六次政府机构改革刚开始，“三定”方案尚未确定，部门内设机构还不清楚，存在问题现在也不好说。这里讲的主要是指前五次机构改革特别是2003年政府机构改革后存在的问题。

一是职能界定不清，部门职责交叉、多头管理、相互扯皮等现象依然突出。这既表现在综合管理部门之间、综合管理部门与相关业务部门之间，也表现在相关业务部门之间、行业主管部门与专业监管部门之间等。例如，对流通领域的管理，国家发改委、商务部、工商总局、质检总局、药监局等都有管理市场、管理行业的职责，难以协调一致，经常发生摩擦，有利的大家抢着“做”、无利的大家抢着“躲”。又如，新闻出版总署管理互联网上的出版、发行，与文化部管理互联网上文化产品的经营产生交叉、重叠，导致产生对同一网站的经营行为两部门都要许可、发证的现象。再如，农业部门与林业部门不仅在两栖类野生动物保护上，而且在果树、中药材等方面的管理上都存在着职责交叉问题。

二是一些宏观调控部门集权过大，职责过多，往往顾此失彼。2003年政府机构改革后，形成了一些超级部委，如国家发改委等。一些宏观调控部门集多种权力与职责于一身，既管政策制定，又管具体执行，还管市场监管。其中，国家发改委既要忙于经济调控，又要加强社会管理，还要推进体制改革。于是，由于主客观原因和其他因素的制约（包括人力的不足，一些政策的出台缺乏充分调研和科学论证），往往顾此失彼，导致重发展、轻改革，重经济调节、轻社会管理，重当前调控、轻长远规划。特别是近年来我国经济体制改革进展不大，与其职能放入国家发改委变成一个内设司有一定关系。

三是有些领域专业部门设置过多、管理分散。例如，有3个部门在管交通运输，即铁道部、交通部和中国民用航空总局；有3个部门在管理文化，即文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）。此外，在公共卫生管理和科技管理等领域，也存在机构林立、管理分散现象，从而使这些领域难以做到统一规划和统一管理，不仅浪费了大量的公共资源，而且也造成了部门分割和效率低下等弊端。

四是社会管理、区域协调和市场监管等部门相对较弱。在社会管理方面，现行国务院机构设置中经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，没有充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，必须增强和完善社会管理、公共服务职能，并在国务院的机构设置上有所反映。在区域协调方面，目前国务院西部开发办、东北振兴办、中部崛起办等机构较多，也都放在国家发改委，不仅给国家发改委增加了更多的职能，使之无暇管好；而且这些机构之间相互分割，不利于统筹协调和统一规划，需要成立统一协调机构，统筹区域协调发展。在市场监管方面，2003年机构改革已迈出重大步伐，是现行机构设置中的突出“亮点”，但与完善社会主义市场经济体制的要求相差甚远，仍需要继续加强和完善。特别是许多市场监管部门与行业主管部门存在职能交叉问题，如质检、工商、安全监管、食品药品监管等；有的市场监管部门与宏观调控部门存在职能交叉，如银监会与人民银行；有的市场监管部门变成了行业主管部门，如证监会。此外，证监会、银监会、保监会、电监会等作为事业单位而行使政府职能也很不规范。

（此文系2007年与国务院研究室向东同志合作）