实现依法治国方略的几点看法

实现依法治国方略的几点看法⁽²⁾

自从江泽民在十五大报告中提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，全党全国兴起了一个学习十五大文件，学习依法治国理论的热潮。报刊杂志发表了不少很好的文章，学习认识在逐步深入提高。各地提出依法治省、依法治市、依法治厂、依法治校，甚至依法治家的口号，这都是很好的。尽管是初步的，确实是个良好的开端。

8月16日，上海市召开了依法治市工作会议，黄菊作了《贯彻依法治国方针，推进依法治市工作》的重要报告，对依法治市工作作了比较全面的深刻的阐述。特别是提出的六个必须为我们工作指明了方向，我们要认真加以学习。

实现依法治国方略是个很复杂的问题，涉及方方面面，需要我们不断探索，不断学习，不断实践。今天我也是抱着这么个态度，和大家一起讨论一起学习。我先作一个发言。

下面讲几点看法。

（一）从人治到法治是一个历史发展过程。

（二）依法治国方针提出的历史背景。

（三）依法治国方针继承、丰富和发展了邓小平法制思想。

（四）实现依法治国方针是一项长远而艰巨的任务。

一、从人治到法治是一个历史发展过程

作为一种治国理论、治国方略，法治与人治的对立和论争，可说是从古到今，始终不断。这种思想理论上的对立和论争，总是同国家制度上的民主或专制紧密相连的。在奴隶制和封建制时代，大凡君王都自封为“天子”，自立其在国家中最高权威，奉行着“主权在君”、“君权神授”、“朕即国家”的最高原则。因此，尽管在这样的社会也会有法律和制度，但在本质上实行的是人治，而非法治。因为确切地说，那些法律和制度主要是适用于“臣民”的，君王的“旨意”才是治国之本，君主专制也就成了理所当然的政治形式。

我国在漫长的封建社会中，形成的法律制度是十分丰富的。如唐律、明律等等，对周边国家影响很大，但并不说明这是法治。因为法律是用来对付老百姓的。有些大臣也常常被问罪、抄家，甚至灭九族，与其说是在执行法律，不如说是内部权力斗争所致。

到了资本主义时代，为了与封建特权作斗争，卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家提出了“主权在民”、“权力制衡”和“法治”等思想理论。资产阶级将民主政治作为国家政治制度加以普遍采用，并首创了作为国家根本法的宪法，一些体现法治的制度和原则得到确认，从而开创了近代法治国家的先例。这一时代的所谓法治，对于广大平民百姓而言，尚有虚假性和欺骗性一面。因为资产阶级用资本的特权代替了封建社会的等级特权，用法律上的“人人平等”掩盖了事实上的不平等。但若就治国的方法和手段而论，却仍无法否认其法治国家的现实。尽管它的前提和基础却是资产阶级的民主政治。

社会主义是人类社会发展史上的崭新时代。当无产阶级领导人民革命，取得胜利并建立起自己的国家政权时，社会主义的民主政治理所当然成为国家制度的基石。人民政权所体现的是全体人民的意志和利益。这种最广泛的多数人的统治客观上要求以一定的形式来保证全体人民意志和利益的切实实现。而这种适当的形式便是社会主义的民主与法制。就是要充分保障全体人民在国家中的主人翁地位和切实行使当家做主的权利；就是要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，真正做到依法治国。这里，民主是基础，法制是保证。两者的统一和结合，便是完整意义上的社会主义法治国家的实现。

据此，可以看出，法治与人治的对立和论争本质上体现为民主和专制的对立和论争。民主制度必须依靠法治，专制制度必须靠人治。而人类社会发展历史轨迹告诉我们，从专制政治走向民主政治是社会的进步，是不以人们意志为转移的客观规律。当然，这里所说的客观规律性并不意味着民主政治会自发地形成，法治社会能自动到来，问题的关键取决于实践和认识。

社会主义社会应当是最高类型的民主与法治的社会，但并不等于必然是民主与法治的社会。在国际共运史上，苏联是世界上第一个社会主义国家，但斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。再如，我国发生的“文化大革命”十年浩劫，发生了多少冤案，共和国主席不经任何法律程序遭到迫害。当时，民主遭到破坏，法制被任意践踏。“和尚打伞，无法无天”。这说明，即使在社会主义国家，也存在着人治与法治的斗争。

二、依法治国方略提出的历史背景

第一，民主政治建设呼唤法制的保障。党的十一届三中全会以来，对十年“文革”的拨乱反正和改革开放的伟大实践使人们在思想上获得了极大解放。广大人民群众在党的基本路线指引下，不仅深化了对邓小平关于“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”等一系列重要论述的理解和认识，而且强烈要求在更大范围和更高层次上的民主政治，并通过健全法制来加以保障。当人们经历了风风雨雨的年代，步入改革开放的实践之后，便深深感到民主与法制建设上要走的路还很长，要解决的问题还很多。尤其是如何通过加强法制来保障民主，这便是广大人民群众所关心的问题。正是在这样的情况下，党的十五大适时地提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，充分表达了广大人民群众的强烈愿望和要求，从而引起了全国上下的巨大反响。

第二，社会主义市场经济的发展客观上要求良好的法制环境和法律秩序。我们先简要回顾一下社会主义市场经济这一理论在我国的发展过程：新中国成立以来一直搞苏联那一套，搞高度集中的统一的计划经济，搞一大二公，把它看作社会主义社会的基本特征。

1982年党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”命题并写进了宪法，表现出开始局部地向市场经济转变；十二届三中全会确认了社会主义经济是“有计划的商品经济”，表明向市场经济的进一步转化；1992年邓小平南方讲话中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”在排除了将计划或市场作为判断社会基本制度性质的标准后，1992年十四大提出了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标。1993年，在邓小平理论的指引下，全国人大依据党的决议适时地通过了宪法修正案，规定“国家实行社会主义市场经济。”同时又规定“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这是对我国经济发展的目标模式的完整表述，即既要实行社会主义市场经济，又要通过加强经济立法，运用法律手段来完善对经济发展的宏观调控。通过几年来的实践，人们取得的普遍共识认为，社会主义市场经济是竞争型、开放型的经济，但同时又是法制型经济。竞争、开放固然能把经济搞活，但若无法制来规范人们（包括个人和组织）的行为，将会出现混乱无序的局面。这就要有相应的竞争规则，要制定相应的法律来调整竞争者之间的权利和义务关系。没有法律不行，有了法律不遵守也不行。在我国实行社会主义市场经济的形势下，可以说是“内外夹攻”要求完善立法，严格执法。所谓“内”，是指国内市场要求有更完备的经济立法来规范人们的行为，保护各方当事人的合法权益，使竞争严格控制在法律秩序的范围内。所谓“外”，是指国际市场要求我们的立法能与国际接轨，使竞争者遵守国际市场普遍适用的“游戏规则”。否则，就很难建立和发展正常的经贸关系。众所周知，多年来，我国为“复关”和加入世贸组织同有关国际组织和外国进行了长时间的多轮谈判，也作出了不懈的努力。其中包括回答了西方国家提出的几千个问题和制定或修改了有关的法律、法规，尤其是完善了知识产权保护的法律制度。期间，固然有某些西方大国出于政治目的而故意作梗。但从中也使我们感受到了市场经济这双无形的手在左右局势的分量。应当说，无论是国内市场还是国际市场，也无论是否有某些西方大国的压力，加强经济立法，完善宏观调控，应是社会主义市场经济的题中应有之义。在社会主义市场经济体制的建立、运行和发展中，真正实行法治，是客观形势发展的需要。这便是提出“依法治国”方略的经济背景。

第三，我国法制建设的日益完善是提出并实施依法治国方针的前提条件，这是法治的重要基础。

从理论层面上看。70年代末至80年代初，全国法学界广泛展开了关于法治与人治的大讨论，到了80年代中期，邓小平提出“要通过改革，处理好法治和人治的关系”，法学界已基本上对依法治国获得了共识。虽然党和国家的权威或经典文献对此尚未有正式而完整的确认，但法学界观点已是渐渐地渗透到公民的观念中。特别是邓小平南方讲话和十四大确立了市场经济导向后，市场经济就是法制（治）经济的观点逐渐确立和强化。1994年底开始的中央领导法制讲座会上江泽民多次提出“依法治国，建设社会主义法制国家”，全国人大将其载入国民经济发展规划的决议中。至此，“依法治国”已明确形成为全党全国人民的共识。这就为依法治国方略的提出准备了认识和理论上的条件。

从实践层面上看。

1．立法方面：以1979年为界，新中国成立30年共通过法律40件、法律文件94件，除宪法外，基本法律仅有婚姻法1部。清理后继续有效的法律、法令和法规1500多件。1979—1997年，全国人大及其常委会通过法律及有关法律问题的决定决议计328件，国务院制定行政法规约800件，各省、自治区、直辖市制定地方性法规5500多件，共约6600多件。此外，还有数以万计的部委规章和地方政府规章。大量的立法基本上满足了国家生活和社会生活的需要。

2．司法方面：恢复了检察院和司法行政部门，健全了司法机关内部的法庭设置，从民庭、刑庭、经济庭、申告庭到少年法庭、知识产权庭，有的还设置了税务庭、房地产庭等，适应了市场经济发展的需求。公安体制也作了调整。

3．健全法律服务制度：律师事务所发展到8000多家、10万多律师；公证处3000多所、公证员2万多名；乡镇法律服务所3万多个、法律服务人员10万多名，为经济和社会发展提供了广泛的法律服务。

4．法制人才培养与法制队伍建设方面：从仅存的法律三校系，恢复发展到目前的100多个院校系，1986年开始实行律师资格全国统一考试，司法队伍中法律大专学历以上的比例从1979年的3%到90年代的40%以上，还培养出硕士、博士，从而在知识结构和专业结构上改善了法制队伍的素质。

5．依法治理方面：各地区和各行业开展了依法治理工作，至1996年底已有138个地级市、1553个县（市、区）、50%左右的农村、工厂、企业开展了依法治理活动，成百个行业开展了依法治理。从1991年至1998年6月，全国先后有26个省、自治区和直辖市提出了依法治省（市、区）口号并开展了相应的工作。这是依法治国的缩影，为实施依法治国积累了经验。

6．全民普法方面：全国已连续进行三个“五年普法”活动，在以干部和青少年为重点的10亿人口中开展了全民普法教育工作，这是古今中外文明史上所没有过的。普法的重点从学到用到治，要求逐步提高，效果逐渐显现。

7．司法方面与国际交往增多，如建立司法协助等。

综上所述，从立法、执法、司法、服务到守法，这一系列法制环节的进步为实践依法治国创造了现实条件。

第四，最后讲一讲领导条件。即执政党的法意识的转换。在毛泽东时代，虽然也进行一定程度的法制建设，特别是50年代初期。但领导意识基本上依然是以政策总揽全局，以领导人个人权威协调各方，靠开会和发文件，靠发动群众运动解决问题。自邓小平提出民主要制度化、法制化，党和国家职能需分开，国有国法，党有党规，发展民主，加强法制，还是要靠法制。搞法制靠得住等思想观点后，第二代领导集体树立起党要在宪法和法律范围内活动的意识，并将其纳入宪法和党章之中。第三代领导带头集体听取法律知识讲座，带头宣传依法治国精神，这就意味着在当代中国，党领导人民实行依法治国的意识在执政党内已形成共识。党和法的关系，政策和法律的问题，在最高领导层的意识中已有较清楚认识。

以上就是依法治国提出的历史背景。

三、依法治国方针是邓小平法制思想的继承、丰富和发展

十五大报告中，曾两次提出“建设社会主义法治国家”，六次论及“依法治国”，16次论及“依法”举措，23次论及“法”概念，比较充分论述了邓小平关于政治体制改革和民主法制思想。而最明显、最集中体现在对依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的阐述上，主要表现在以下几个方面：

1．从法制到法治。邓小平著作中，同民主相联系的法律词汇，使用频率最高的当属“法制”。唯一例外的是在“处理好法治与人治的关系”。这说明十五大之前我国法制建设主要是进行常规性的规范和制度建设，积极为依法治国创设法制层面的条件，法治比之于法制，虽仅一字之差，但却意义重大。因为，根据学界公认标准，法制主要指的是法律规范和法律制度，是一种相对静态的状况，至于法制的优劣善恶及行止存废等另当别论。据此，奴隶社会、封建社会早已有之。法治主要指的是民主前提下和宪政基础上的依法治国和管理社会。这是一种动态的法制运行过程，它是近代资产阶级共和国时代的产物。可见，有法制不一定实行法治；实行法治必须以法制成果及法制经验的积累为基础。我国社会主义法治指的是人民行使当家做主、依法管理国家和社会的动态系统工程。如果说，以十一届三中全会为契机，我国社会进入了法制建设时期；那么可以说，以十五大为标志，我国正迈步进入依法治国的历史新时期。

2．从全局意义到治国方略。邓小平法制思想中，对于法的功能的认识有一个逻辑发展的过程：从“法律太少了”，不能“无法无天”到要“学会使用法律武器”，再到法制建设具有“全局”意义，“搞法制靠得住”，再发展到从长期的战略意义来认识与阐述法制建设的重大意义。而为全党确认为治国的基本方略则是在十五大。邓小平法制思想与依法治国基本方略之间的承继与递进关系，至少包含了以下两层意思：一是邓小平理论中的法制思想既是形成依法治国基本方略的思想理论基础，又全部被吸收到依法治国的内涵之中。二是十五大对依法治国基本方略的概念、基本内涵、社会意义给出了科学的界定与阐述。依法治国的概念与基本内涵是：广大人民在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人及其看法和注意力的改变而改变。这个界定将现行宪法的权威规定和邓小平民主法制思想的精华糅合在一起，作出了迄今为止最为明确而全面的阐发。对依法治国的地位、作用与意义，第一次用高度精练、高度概括的四个排比句来说明：“是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。这些阐发无不丰富、发展了邓小平法制思想尤其是关于法治的理论。

3．从党与法的一般关系到党、民、法的三位一体。邓小平法制思想正确地阐述了党领导人民立法，也要领导人民带头守法；党要加强对法制的领导，又要在法律范围内活动等党和法的一致性和不矛盾性。依法治国基本方略则在此基础上，明确认定要“把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，从而论证了党的意志、人民意志和法律（国家）意志三者的统一。通过三者的统一，实现了党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证了党的基本路线和基本纲领的贯彻实施，包括依法治国基本方略的贯彻实施。这个观点澄清了人们在党和法的关系上一些模糊不清的认识，比如提依法治国口号是否会削弱党的领导地位和作用，加强党对依法治国的领导是否会削弱法的地位与作用，等等。

4．从根本上明确了依法治国基本方略的目标、途径、步骤与任务。十五大报告指出，实行依法治国基本方略的目标是建设社会主义法治国家。意味着我们的国家和社会不仅已从过去的主要依靠政策和行政命令来治理转变为既依靠政策也同时依靠法律，而且要从现在的法律与政策并重逐步过渡到主要依靠法律、同时辅之以政策的法治国家。报告指出要通过各种途径、形式和步骤来达到法治型国家的目标，并提出了当前和今后一段时间政治体制改革和民主法制建设的具体任务，以全面落实依法治国基本方略。

四、实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的方略是一项长期而艰巨的任务

依法治国方略的提出是邓小平法制思想的一次伟大实践，是党中央的一项重大决策，作为我国民主与法制建设史上一座新的里程碑，它将会在今后我国社会主义现代化建设中，发挥其不可估量的作用。但是要实施这个方略，确实是一项长期的艰巨的任务，因为它涉及诸多方面的因素，立法、执法、司法、守法等多个环节是环环相扣的完整统一体。无论哪个环节上稍有疏忽，都会影响到这一方略的切实实施。

由人治向法治转变是历史的进步。但有一个人们的思想观念变化适应过程，法律法规规章制度有一个修改调整过程，各级干部治理能力培养提高过程，各民族素质的不断提高过程。还要同长期以来形成的特权思想、等级观念、家长制作风、腐败行为作斗争。因为这些都是与依法治国所不相容的，下面着重谈三个方面意见。

（一）依法治国与党的领导

在我国实现依法治国，建设社会主义法治国家是在党的领导下进行的。实行依法治国，党的领导方式方法也有个适应问题，既不同于战争年代，也不同于计划经济，实行人治的年代。

1．执政党通过在政权里面执政来实现自己的主张，即通过国家权力机关的立法、国家行政机关的依法行政，司法机关的公正司法来实现。50多年前邓小平在《党与抗日民主政权》一文中对此作过深刻的阐述：“党要细心地研究政策，正确地决定政策，并经过行政机关或民意机关中的党团（七大时改为党组），使党决定的政策成为政府的法令和施政方针。”邓小平对于执政党执政方法这一思想是对马克思主义的党政理论的继承与发展。

江泽民在中央举办的法律知识讲座时说：我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导主要方式就是，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众去实现。

党必须在宪法和法律范围内活动这是写入党章的。不久前，江泽民在学习邓小平理论工作会议上又一次强调“各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导”。

在这个问题上，国际共产主义运动是有不少教训的。最突出的是30年代“大清洗”运动中，斯大林对各级党组织密电中说，使用体罚是经过党中央允许的，今后还必须使用。正是斯大林等越过国家法定程序，擅自下令允许司法机关刑讯逼供，才导致了大规模冤假错案的发生。我国当年的“人民公社化”运动和“文化大革命”运动也是未经国家法定程序，由党中央决议发动起来的。这是值得永远吸取的教训。

2．在依法治国进程中，执政党通过自己设在国家机关中的党组实现党对国家具体事务的领导。国家机关中的党组是实现党对国家具体事务领导权的重要桥梁。党组必须坚决贯彻党委的指示。党不是直接给整个国家机关下指示。“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有在必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”

50多年来国际共运经验教训完全证明了邓小平论断的科学性，在过去相当长一段时间里社会主义国家在党政关系方面都出现过党政职能不分，权力过分集中现象。并带来机构重叠、官僚主义等弊病。80年代以来，一些社会主义国家在反对党政不分名义下，议会中党组不执行党委决定，党员议员不执行党组决定，政府中党组各行其是，严重削弱甚至瓦解了党的领导，导致葬送了社会主义政权。

3．在依法治国进程中，执政党始终处于发挥总揽全局，协调各方面的核心领导作用的地位。

这方面，邓小平作过很多重要指示，我这里引用一段1989年6月16日在确立以江泽民同志为核心的第三代领导集体之后邓小平所说：“关于工作方法，我提一点：属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”“不能否定权威，该集中的要集中，否则至少要耽误时间。对于不听中央、国务院的话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调人换人头。”

党的团结、党的纪律保证党的统一步调非常重要。这里不详细说了。

（二）依法执政是依法治国的基本环节

党领导人民群众依法管理国家一切事务，这就是依法治国，而管理国家事务的权力分别是国家的立法机关、行政机关、司法机关等等来实现。国家的行政机关即政府管理国家行政事务的部门，依法行使行政权。在实现依法治国过程中为什么需要特别强调依法行政呢？

首先，行政权的特点决定了依法行政在依法治国中的重要地位。行政权特点是：

一是行政权涉及内容的广泛性，大到国际外交、政治、经济，小到居民日常生活，如交通、住房、旅行等，国家行政机关都要实施管理。从国家行政权涉及的范围来说，几乎是无所不包，无处不在。二是行政权在作用对象上具有直接性。行政机关每天要面对大量的行政事务，行政管理领域触角所及，几乎没有空间和时间上的限制。行政机关每时每刻都要面对大量的具体事务和个人作出决定和处理，其作用对象上的直接性十分明显。生老病死，白天黑夜都在起作用。三是行政权在实施方式上具有自由裁量性。由于国家行政管理在内容上的广泛性和作用对象上的直接性，决定了行政机关在行政权的行使过程中拥有一定的自由裁量权，我国很多法律中对此也有许多规定。但是，自由裁量权的行使必须符合法律、法规规定的范围，同时也必须符合行政法上的“行政合理性”，否则将构成行政违法或行政失当。行政权的上述广泛性、直接性和自由裁量性的特点表明，政府对行政权的行使必须符合法律、法规，不能失控，否则将会产生侵害行政相对人合法权益的严重后果，对国家权力行使的严肃性也将产生不利的影响。

其次，行政权的基本属性决定了要实现依法治国，必须加强行政法治。一切行政活动本质上是行使行政权力的活动，而所谓行政权力，就是作为行政主体的行政机关代表国家强制被管理者服从的力量，这种强制被管理者服从的力量主要表现在行政权所固有的命令力、强制力和执行力三个方面。一方面，行政机关作为公共秩序的维持者，必须享有与其履行职责相适应的行政权力。否则，难以建立正常的社会秩序。但另一方面，行政权力又表现为是一种可以支配他人和强制他人服从的力量。这就决定了行政权力的行使并不是随心所欲、漫无限制的，应当受到法律的制约和控制。因此，行政权的运作必须要有法律依据，在无法律依据时不能随意作出影响公民、法人和其他组织权利和义务的行政处理决定。行政权的这一明显的权力性质决定了它必须受到法律的控制。

其三，当代行政权的扩大决定了实行行政法治的必要性。行政管理制度的发展，使原先只有对内维持秩序、对外防御侵略的传统行政权能发生了根本性的变化，行政权随着国家与社会的发展而不断扩张。但是，行政权力的扩张必须与行政权力的控制相伴而行，凡是有行政权力扩张的地方必须要有对行政权的控制存在。在我国，行政权所涉及的范围已经扩大到社会生活的各个领域，社会生活中的人们为取得和发展自身利益的多数活动都在行政权的控制和管理之下。而且，根据有关资料表明，我国法律有80%是由行政机关执法，很多法律中有关行政许可、行政处罚、行政检查监督和行政强制执行的规定，都涉及行政权的行使，行政机关的数量也大大超过了其他国家机关。所以，行使行政权力的状况如何直接关系到人们的切身利益。加强行政法治，就成为在依法治国的行程中维护社会成员合法权益的基本保障。由于行政权的特点、强制人们服从的属性和行政权力的不断扩大的现实决定了依法行政（行政法治）在依法治国中的重要性。

依法行政的原则其基本含义就是一切行政活动必须遵守法律，不得与法律相抵触，而且，作为国家行政机关还有义务保证法律的实施。

在依法行政中要解决好以下问题：

首先，国家行政机关工作人员观念上要转变。我国长期以来主要实行人治。靠政策、红头文件、领导人讲话、首长指示、指令性计划、开会部署等等指导工作。这与计划经济模式相适应，上面这些今后还要，有的是工作方法。但是要越来越依据法律，法规办事，执法要依法有据。由人治到法治转变首先是人们观念上的转变。

一是树立法制观念。要树立法律的权威，特别是要树立宪法的权威，宪法规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”行政诉讼败诉案达60%以上说明什么？值得研究。

二是树立民主观念。依法治国是民主政治的表现，人民群众在党的领导下，积极广泛参与国家各项事务管理，这是依法治国基本内容之一。但依法行政不能认为是依法治民。我是管你的，所以政府在依法行政时特别要有民主意识，反对特权思想，处处为人民着想，牢记自己是“公仆”。

三是树立主动愉快接收人大监督的观念。人大是权力机关，民意机关，代表人民群众对政府实行监督，不只是开人大会时。遇重大事件要主动通气。

其次，切实提高依法行政的能力。观念上的转变，如果依法行政能力大大提高了事情就好办了。一是要非常熟悉与本职工作有关的法律法规，现在行政法规虽还不完备。正在制定如《行政许可法》《行政强制执行法》《行政程序法》等等，但执行好现有行政法律法规是一个繁重的任务。二是经常开展行政执法检查，通过检查，提高执法力度。

其三，进一步确立行政执法体制。行政执法有一个与改革相适应问题。也有一个依法办事问题。上海实行巡警，以后实行街道监察队，统一管理，符合改革需要。但有个依法问题，有了这个权，谁授予的，有了诉讼谁是主体，等等。

（三）全民族整体素质的提高，是实现依法治国的基础

有了党的坚强领导，有了完备的法律法规，有了高水平的执法队伍，还需要提高全民族的整体素质，没有这一条，依法治国还是实行不了。

我们每个人在社会中生活，既是治理者，又是被治理者。你管辖一个系统，部门或单位的工作，履行职能，你的身份就是个治理者，但在其他部门系统，你又是被治理者，作为一个被治理者时，能否自觉遵守法律、法规，规章制度，能够在没有监督的情况下也做得很好？有人说一个人在马路上的表现是一个人最真实的表现：行为是否文明，有无随地吐痰，对别人讲不讲礼貌等等，有一定道理。

打开报纸，几乎天天可以看到令人生气的事情报道……有人会发出感叹：搞不好了！

有人偷煤气、偷水、偷电；

出了车祸不思救人而是快速逃跑，大城市是行人不遵守交通规则，特别是助动车横冲直撞，想怎么开就怎么开。

对子女教育只重视智育（学外语，背唐诗，弹钢琴），忽视德育教育，不教他如何做人。

假冒伪劣产品比比皆是，防不胜防。

腐败分子，人多势众，骇人听闻。

所以在实现依法治国方针中，全民族的整体素质的提高是极其重要，没有这一条是不行的。

我国封建社会时间长达几千年，人们养成的一套处世观念，不是短期内就能改变的。资产阶级革命后出现的民主、法制、自由、平等、博爱、人道等等观念在我国缺乏这个传统。新中国成立后长时间内“左”的思想泛滥，讲人治不讲法治，特别是“文化大革命”的十年动乱诚信、慎独、尊老等传统美德被摒弃了，思想观念拨乱反正任重道远。虽经过三个五年的普法教育，收效还是有限的。

这些都是客观现实，不正视是不对的，着急也没有用。首先要认清现实，看到问题的严重性；其次是加强教育，如继续进行普法教育、传统美德教育、职业道德教育，爱国主义教育、精神文明教育等等。第三，依靠法律制度、严格执法。假冒伪劣商品不绝，我认为我们在治理上出问题，处理太轻，违法成本低，我非法赚了10万元，你罚我1万元，怕什么？要罚得他倾家荡产，还会有这么多假冒伪劣产品吗？这话我在20年前就开始大声疾呼过。第四，榜样的力量。要老百姓做到的，“长官”首先要做到，对下级的要求，上级首先要做到。“上梁不正下梁歪”，上面不断出问题，影响就大了。

一个文明的社会，一个清廉的社会，一个诚信的社会，一个能互相关心帮助的社会，一个法制社会，也就是中央讲的一个和谐的社会绝不会自动到来，必须会有一场尖锐的、严肃的斗争，也不是一二十年的努力就能做到的，要有几代人甚至十几代人的不懈努力，这个局面是一定会到来的，把我国建设成一个真正的法治国家也一定会实现。