相对独立的公共法人资格

一、相对独立的公共法人资格

欧洲自由民主的传统是公共广播电视产生的历史渊源。19世纪，欧洲的制度变革从革命走向改良，代议民主制成为欧洲政治制度的基石。19世纪中叶，英国学者密尔对代议制进行了系统阐述。他在《代议制政府》（1861）中指出：既然所有的人亲自参加公共事务是不可能的，那么，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。^[17]代议民主制在处理多数与少数、民主与自由、公共事务与个人自由（即公共领域与私人领域）、精英与大众等关系上显得更为理性和科学。公共广播电视便是一种与代议民主制相契合的传播制度设计。公共广播电视机构通常由社会各界代表组成的理事会进行管理，并由国家民选代议机构来检查和确定它是否履行宪法规定的社会职责，对全体公民负责，非营利并保持与政治、经济之间的适度距离，因而具有相对独立的公共法人特点。

哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中指出，国家对公共领域的过分干预，将导致“国家的社会化”或“社会的国家化”，使公共领域的基础“国家和社会的分离”被破坏，并产生出新的“公”与“私”混淆的社会领域。这种功能的混淆同时破坏了社会的正义性和多元化基础，使国家不再是可信赖的民意执行者和社会保护者，是对民主制度的最大威胁，必须坚决避免。国家只有保护和扩展公共领域的作用，才能保证更大的透明度和公正性，防止各种腐败。因此，大众传媒作为一种处于国家和经济力量之间的文化公共领域，应尽可能避免国家和市场力量对它的干预。这是公共广播电视机构实行相对独立的公共法人管理制度的法理基础。^[18]在这种法理主张下，公共广播电视的制度设计者认为公共广播电视机构是保障现代公共领域的组织，是一种处于政治和公司控制之外的制度化实践，它不受利益最大化经济和政治集团的强制和影响，最大限度地实现作为现代公共领域的目标。

公共领域的概念解构了国家和市场的二元论，为广播电视提供了一个第三空间的制度结构和意识形态实践。从某种意义上，公共广播电视机构和其他的社会中间组织如大学、教堂等类似，不能简单地以国家、市场这种二元论来区分。1977年，英国阿南委员会在《关于广播未来的报告》中宣称，广播不是为了特定的利益集团提供方便，而是国民的财产。公共广播电视机构的日常业务和节目内容，必须摆脱政府的干预而自由处置。公共广播电视机构只有从政府及私有企业中分离，独立编辑，才能提供高质量、多样性的节目。可以说，公共广播电视机构属于全体公民，它为国家所有但不为国家控制。在管理体制上，现代公共广播电视制度更强调理事会、董事会、监事会或评议会等管理机构的作用，这些机构的成员来自社会各个政党和社会团体，代表不同的利益集团对公共广播电视机构进行管理。这种对公共（频率）资源的托管确保了公共广播电视节目方针的多元化和中立，体现了公共广播电视机构相对独立的公共法人资格，也是公共广播电视与政党控制性或商业性广播的差异所在。

以英国广播公司（BBC）为例，在组织管理结构上，目前BBC的最高管理机构是管理董事会（the Board of the Governor），简称理事会。理事会成员由12个公众托管人组成，负责制定节目标准，控制财政计划，进行重大决策，确保节目传播的平衡性与多样化，选定BBC总经理，总经理在理事会的政策指导与监管之下独立进行经营管理活动。BBC这个理事会虽然名义上由政府提名女王任命，但却有相对独立的公共法人资格。