分权化改革使我国地方政府成为相对独立的利益主体

一、分权化改革使我国地方政府成为相对独立的利益主体

分权化改革使我国地方政府成为相对独立的利益主体是区域政府之间竞争的根本原因。所谓政府独立的经济利益是指这些利益为本地区政府及其辖区内居民所有，不会被上级政府或者其他辖区平调走或者共享。地方政府具有独立的经济利益并有追求这些经济利益的手段和工具是地方政府竞争形成所需要具备的前提条件。

分权化改革前，我国地方政府只是一级行政主体，主要从事中央计划的执行，地方和地方政府虽然也有其自身的利益，但其利益并不能够独立化，而是被统合到集中计划经济的整体利益范围中，没有明确的利益边界。各个地区的收益都由上级政府决定，地区和企业创造的利润必须上缴，对自己辖区内的资源没有最后的处置权，必须报请上级政府和部门审批方可使用，而且上级政府还可以平调资源。地方政府不仅没有独立的经济利益，也没有经济管理权和资源配置控制权，缺乏实现其利益目标的必要手段和工具。而行政性分权为地方政府追求利益提供了合适的制度框架和激励，地方政府获得了谋求地方利益发展的权力、能力和动力；财政分权让地方政府获得了地方经济发展的收益权，使其具有独立的经济利益主体地位；资源配置控制权和财政自主权使地方政府可以自主安排人力、物力和财力资源，在一定条件下对本地区经济进行生产力布局调整及经济运行调控，从而具有实现利益目标的手段和工具。这就为地方政府竞争行为的产生提供了竞争主体和竞争手段。

1．我国的财政分权改革改变了传统的激励机制，使地方政府获得了经济发展的收益权

我国财政体制的发展经历了由“统收统支”到逐步规范分权的过程。我国财政分权大致经历了四个阶段：

第一个阶段是1980～1984年，除对北京、天津及上海三个直辖市继续实行“总额分成”办法以外，对其他省区实行了多种形式的“划分收支、分级包干”体制。其主要做法是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央、地方的调剂收入，并根据核定的地方的收支基数，分地区确定地方固定收入上解比例、调剂收入上解比例或定额补助数额。“划分收支、分级包干”体制打破了“一灶吃饭”的传统格局，承认了中央与地方财政各自的利益与地位，赋予地方较大的财政自主权。

第二个阶段是1985～1987年，普遍实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。其特点在于：在原有基础上进一步划分了各级政府的事权，并以此作为核定收支范围和数量的依据，为向规范化的分税制迈出了一大步。

第三个阶段是1988～1993年，实行“财政大包干”体制，以承认地方财政自主权为条件，垂直划分各级政府的经济职责，由地方政府将其税收中的特定份额上缴给中央政府，并且一定年数不变。“财政大包干”体制使地方政府可以从增收或多收中收取一定份额，从而对地方政府产生了很大的激励作用；但另一方面，“财政大包干”体制片面强化了地方利益机制，助长了一些地方的市场封锁和地方保护主义。“财政大包干”体制在调动地方经济性的同时，也分散了国家的整个财政，中央逐步丧失了调控地方行为的财力基础。

第四个阶段是1994至今，实行的是“分税制。分税制适当照顾了中央和地方两个方面积极性，既突出了中央财政的利益，也考虑到各级地方财政的实际情况，按照“存量不动，增量调整”的渐进原则推行，原属于地方支柱财源的“两税”划作中央收入或共享收入后，在体制上采取税收返还的形式保证地方的既得利益，这样就初步形成了中央和地方财政之间财力分配的新格局。其次，在一定程度上促进了产业结构的调整，促进了地方政府经济行为的合理化。分税制把来自第三产业和农业的税种划归地方，有利于地方政府重视发展第三产业和农业。同时，把来自工业产品的增值税75％、消费税的全部划归中央，在一定程度上限制了地方盲目发展价高税多利大产业的倾向，从而为解决市场封锁和地方保护主义问题提供了较好的制度条件。尽管分税制财政体制改革使地方政府的利益份额有所减少，但新体制把与经济增长直接有关的增值税的25％留给地方政府，使地方政府利益与经济发展的关系十分密切。

我国的财政分权改革促使地方政府由几乎单纯依赖上级政府的资源扶持，逐步转变为主动寻求经济资源以促进辖区内经济发展，地方政府发展经济的积极性得以充分调动，地方政府之间竞争具有利益基础。

2．区域经济发展自主权的获得，使地方政府之间具有竞争的能力（手段和工具）

随着我国财政体制改革的不断深化，中央也对行政管理体制和经济管理体制进行了下放权力的改革。地方政府不仅具备了更多的行政管理权力，也具有更多的财政自主权、经济管理权以及进行体制创新的自主权。

（1）财政自主权。财政分权不仅使地方政府获得了明确的经济发展的收益权，而且获得了财政自主权，如地方政府拥有营业税、城市维护建设税、个人所得税等多种税源。改革之前，中央向地方下放财权，不过是财政系统内部的逐渐放权而已，其他各经济主管部门仍然保持着对地方财力使用的直接支配权，地方财政没有实质性的自主权。而1980年开始的财政改革，第一次跳出了以“条条”为主支配财力的老框框，走上了以“块块”为主支配财力的轨道。“分灶吃饭”财政体制规定，下放财权之后，中央各经济主管部门对于已经明确划归地方自行安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出指标，地方财力的分配和使用完全与中央各经济主管部门脱钩。由此，地方政府获得了较为充分的财政自主权。而分税制下，地方财政虽在量上受到限制，但地方政府对地方财政收入有较大的自由支配权，这使地方政府能比较自主地组织和安排本地区的发展。

（2）经济管理权。由于我国的改革是渐进改革，计划经济向市场经济体制转轨不可能一步到位，政府向企业的经济性分权以地方行政性分权为中介，因此伴随着中央向地方下放财权的同时，中央也下放了企业的管理权和与之相关的人、财、物的经营权和管理权。随着地方管理和控制的企业数量和规模日益增加，中央又不得不相应的扩大地方在财力、物力、人力、外汇及投资等方面的支配权。改革开放以来，中央除扩大了地方政府固定资产投资项目审批权和物价管理权之外，也扩大了地方政府利用外资的审批权；扩大了地方政府外贸及外汇管理权；增加了地方政府统配物资的品种和数量等。由此，不同层级的地方政府逐步获得了包括计划权、企业管理权、物资分配权、基本建设项目审批权、投资和信贷管理权等在内的经济管理权。

（3）体制创新的自主权。在我国经济发展的转型期间，许多制度尚未健全。中央赋予了地方根据地方经济发展的实际情况灵活制定各种制度的权利，各地政府为促进地方经济发展，竞相出台了许多有利于本地经济发展的制度。由于地方政府制度安排具有非排他性，地方政府可以通过制度的优先安排，取得较高的制度收益回报。因此，在潜在租金诱导下，各地方政府抢先出台各种潜在租金大的制度，而制度供给的时间递减定律又决定了各个地区都想跑在前面供给预期制度。从而形成了地区制度供给的竞争。