文化体制改革的时代需要

第一节　文化体制改革的时代需要

文化产业体制创新是时代发展的趋势,也是市场经济的要求。就其内部因素讲主要有两方面的原因:一是国内文化需求主体的扩大,需求量增加,且呈现多样化趋势;二是国内大环境的变化,全国的经济体制变革,使文化产业的发展也必须调整运行体制。就其外部因素看,主要是国际文化产业的竞争和中国对世界贸易组织的承诺。另外,文化产业体制创新必须有明确的目标、改革的思路及对策。

一、文化体制改革的主要原因

我国文化体制改革,虽然在改革开放的大力推动下取得了较为显著的成绩,但是仍然还面临着许多矛盾,究其原因,既有社会主义市场经济体制的确立,对文化体制改革所提出的要求;也有加入世界贸易组织以后,我国文化体制改革受到的国际外部力量的压力,经济全球化的力量将通过世界贸易组织,给我国的现行体制带来全面深刻的影响。我国文化体制改革将同时面临两个适应:既要适应国内市场经济体制的变革,又要适应世界贸易组织的运作要求。这样,我国的文化产业必须在全球化资本、全球化人才、全球化管理、全球化运作的基础上,打造自己的综合竞争力,以迎接全球化的挑战。可见,促使我国文化体制改革的动因是多方面的,归结起来主要包括内因和外因两个方面。

(一)文化体制改革的内因

1.国内文化市场的需求压力。2002年,我国国内生产总值(GDP)已达10万亿元人民币,人均GDP达1000美元左右。同年,全国城镇居民人均可支配收入7703元人民币,考虑物价下降因素,比上年实际增长13.4%;农村居民人均纯收入2476元人民币,实际增长4.8%。居民家庭恩格尔系数城镇为37.7%,比上一年降低0.2个百分点;农村为46.2%,降低1.5个百分点。

与此同时,我国城乡居民储蓄实现同步增长。中国人民银行发布的2003年第一季度《中国货币政策执行报告》指出, 2003年第一季度末,我国金融机构本外币储蓄存款余额已达10.2万亿元人民币,同期增长19.1%。居民储蓄存款从2001年年初以来持续保持18%左右的增长速度。

国民经济的持续快速发展和人民生活水平的逐步提高,使我国积蓄了极大的文化消费潜力和文化产业发展动能。有关部门预测, 2005年,全国文化产业的市场规模应达到5500亿～6000亿元人民币左右,有关专家统计,目前我国文化消费量有3000亿～4000亿元人民币的结构性缺口。由于体制性障碍的存在,我国文化生产力发展受到了阻碍,致使潜在的文化需求不能转化为有效需求。可见,巨大的文化需求是文化产业发展的动力,同时也对文化体制改革构成巨大压力。

2.改革协调发展的压力。社会主义市场经济体制的确立,是当代中国社会经济生活中最具有决定性意义的大事。经济是基础,不仅表现在经济发展是社会主义文化发展的物质基础,而且还表现在市场经济体制必然要求建立一套与之相适应的政治体制和文化体制。因此,建立和完善社会主义市场经济体制的过程,必然伴随着一个社会主义政治体制、文化体制改革和转型的过程。市场经济体制的确立和完善,对文化发展的影响主要表现在:文化发展必须在市场经济体制的总框架下进行,文化在遵循自身发展规律的同时,也必须遵循市场经济规律,适应市场经济的要求;文化产品和文化服务也必须适应消费者和生产的需要,文化生产和文化服务除了社会效益之外,还要讲求经济效益。

经济体制、文化体制与政治体制,三者互相渗透、互相影响。经济体制改革需要文化体制改革和政治体制改革的配合,文化体制改革也需要政治体制改革和经济体制改革的呼应,其中与政治体制改革的关系尤为密切。这就决定了在现代化和市场化的过程中,不能割裂三者之间的关系进行单方面的改革,而是必须进行统筹规划、协调发展。从一定意义上说,政治体制改革为文化体制改革规定了发展的边界。三大改革协调发展的原则,还要求文化体制改革和政治体制改革的基本方向,应与经济体制改革保持一致,以体现体制一致性的原则。文化体制中党政不分、政事不分、企事不分等现象之所以不能得到根本转变,究其根源在于体制,既是文化体制问题,也是政治体制问题。

随着党的十六届三中全会的召开,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的全面贯彻,经济体制改革将进一步深化,中国改革大业的整体推进,要求促使文化体制改革和政治体制改革迈出更大的步伐。

3.计划体制的“瓶颈”压力。我国长期处于计划经济体制下,实行高度集中的管理模式。在文化管理上,实行的是一套与计划经济体制相适应的文化事业体制。传统文化体制的弊端主要表现在以下几个方面:文化事业高度意识形态化、所有制单一化、文化机制行政化,造成的结果是管理体制、运行机制僵化。这种文化体制虽进行过局部改革,但仍未有大的突破,基本格局仍未变。文化体制与市场体制不相适应的状况,对文化产业的发展形成了极大障碍,使我国文化产业遭遇资金、人才等方面的“瓶颈”,与高新技术的融合水平很低,未能有效利用来自高新技术方面的推动力。比如,信息技术催生了全球电子游戏和网络游戏产业。据美国某市场研究机构的报告显示,截至2002年底,全球电子游戏产业形成了1000亿美元的巨大市场,而微软和SONY两大巨头,均已控制了百亿美元的市场,欧美大型游戏厂商Apogee公司和Blizzard公司,已经控制了10亿美元级别的市场;就是韩国、日本和中国台湾地区的大型游戏商,也各自控制了1亿美元级别的市场。中国是世界上最大的游戏市场之一,拥有世界上最大的潜在消费群。但是,目前中国的网络游戏近90%的市场为韩国游戏所占有。在巨大的市场需求面前,我国的游戏厂商却没有赢得更多的利润。

(二)文化体制改革的外因

1.世界综合国力竞争方向的转变。当今综合国力的国际竞争,是软实力和硬实力两个方面同时进行的竞争,也是软实力和硬实力两个方面紧密结合的竞争。软实力是一种文化影响力,这种影响力主要来自一个国家的文化体系、意识形态和社会制度的吸引力。文化产品不仅具有知识性、娱乐性,更重要的是它还有对公众价值取向和情感取向的重要影响力。随着我国加入世界贸易组织,全球化带来的影响日益显著,文化的国际竞争也将日益加剧。

这种竞争对我国文化带来的影响是全面而深刻的,这种影响既表现在观念上和制度上,也表现在产业竞争上。一方面,加入世界贸易组织是促进我国文化产业发展的外部动力;另一方面,由于我国文化产业尚处于初生阶段,加入世界贸易组织,将凸现我国文化产业与国际文化产业之间的巨大差距,这种力量悬殊的竞争,将对我国文化产业带来巨大的压力。据统计,全球50家媒体娱乐公司占据了世界95%的传媒市场,其中90%的新闻由美国和其他西方国家媒体所垄断。在电影方面,八个最大的好莱坞电影制片厂,占据了世界电影市场的85%。

2.世界贸易组织有关协议的影响。当今文化产业竞争的范围进一步扩大,已经从以往区域性的竞争转向全球化。我国加入世界贸易组织以后,对我国的文化企业来说,挑战与机遇并存。据有关资料介绍,世界贸易组织影响缔约方文化产业的方面有:

世界贸易组织和有关协议对可保护的知识产权做出了明确规定,而文化产品,如报纸杂志、出版物、广播电视节目、音像制品、电脑软件、光盘、广告设计等属于知识产权;世界贸易组织和有关协议文件将世界贸易规则扩大到服务业,并达成服务贸易总协定,服务业包括:咨询、策划、公共关系、展览、广电、律师、旅游、音像、会计等广泛的领域,这其中有许多属于文化产业范畴;世界贸易组织和有关协议强调无歧视原则、互惠互利、最惠国待遇和国民待遇原则,扩大了文化产品的准入范围。例如,其中的第4条规定:在不短于一年的指定时间里,国产影片的放映可以在所有电影放映总时间中占一定的比例。但是,除此之外,不得正式或实际上依照影片的实际来源分配他们的放映时间。另外还提出,在视听服务方面,要求中国允许设立外资企业,允许外资企事业从事视听产品的制作和发行,取消对视听产品,如电影的进口配额。世界贸易组织有关协议还具有法律制度上的有效性,一旦世界贸易组织的有关协议开始生效,发达国家的优势文化产业可在贸易中利用开放的市场长驱直入^[1]。

二、文化体制改革的基本方针

在我国文化体制改革中,要坚持正确的方针,主要是指坚持文化体制改革的目标、目的和方向,从而使我国的文化体制改革既适应于社会主义市场经济的发展,又适应于社会主义建设,以便更好地满足人民群众日益增长的精神文化需求。

(一)文化体制改革的目标

党的十六届三中全会的决定,已经对文化体制改革的目标作了明确表述,即文化体制要“按照社会主义精神文明的特点和规律,适应社会主义市场经济的要求,逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”。符合社会主义精神文明建设的特点和规律是改革的前提;适应社会主义市场经济的要求是改革的方向;改革的重点是围绕面向群众、面向市场,进行体制和机制创新,文化体制改革必须要有新的思路。文化体制改革的目标是:建立和完善政府文化管理体制以及文化经营单位的运行机制,使文化经营实现产业化运作。也就是说,实现由“政企不分、管办合一”向“政企分开、管办分离”转变,对文化经营单位实现由事业型向企业型转制,已转制的文化经营企业要建立现代企业制度,完善内部管理机制。

文化领域有党委、政府、文化行业、文化企事业单位四个主体。这四个主体进入文化事业和文化产业两个不同的政策环境之后,分别形成三个结构要素:文化事业中政府(党委)、文化企业和市场。这两组三个结构要素之间的关系定位,构成了文化管理体制之间的目标模式。就文化产业而言,文化企业是自主经营、自负盈亏的市场主体。统一开放、竞争有序的市场,是文化企业的活动环境和彼此之间的联系方式。作为市场经济系统,要是没有独立自主的市场主体,那就不可能形成彼此之间充分的市场交易关系;反之,若没有公平有序的规则和相互关系,那么市场主体也就不成其为市场主体了,两者互为条件、互相依存。而政府则作为全社会的代表,通过经济的、法律的、行政的、道德的手段,根据精神文明建设要求和社会利益,对文化市场活动进行宏观调控。

(二)文化体制改革的目的

文化体制改革的目的,是要最大限度的解放文化生产力,缩小城乡文化差别和东西部文化发展的不平衡差距,以满足人民群众日益增长的精神文化需求。文化体制改革应当为克服和消除西部地区文化贫困创造条件,而不是加剧这种文化贫困的发展。文化体制改革综合试点的结果表明,由于对经济欠发达地区文化发展状况和改革承受力缺乏应有的分析与评估,在此基础上推进全面文化体制改革,则有可能进一步扩大区域文化发展不平衡的差距,甚至导致严重的文化不稳定,进而导致社会不稳定。对于有限的文化资源,特别是文化政策资源和文化市场资源的争夺,有可能引发新一轮地方保护主义和部门利益的恶性竞争。非综合试点单位的文化体制改革方案和措施,甚至突破了中央的一些改革思路就是一个明显的例子。

在文化体制改革中,不仅应超越经济体制理论的一般经验和路径选择,尤其重要的是要积极探寻既符合文化体制的运动规律,同时又反映中国文化制度特点的改革理论和改革政策,涉及文化领域的改革要超越单纯的经济观念和经济方法,又要克服和消除意识形态管理与文化管理的二元对立,要防止把文化体制改革与转变党管意识形态的执政方式割裂开来、对立起来的倾向,建立中国特色社会主义市场经济体制条件下反映文化运动规律的理论。还要避免把文化体制改革等同于经济体制改革,用经济体制的改革经验来套用到文化体制改革的倾向。尤其要慎防出现这一轮改革的成果成为下一次改革对象的怪圈。要比较在市场经济条件下,东西南北文化的差异,比较历史和现实发展逻辑的规律,比较在全球化背景下中国文化的历史方位,统筹兼顾东西部文化发展,统筹兼顾农村和城市文化发展,不断缩小这两个方面存在的明显的文化发展差距。

(三)文化体制改革的方向

文化体制是文化生产关系的制度反映,反映了社会与国家、公民与政府之间,在文化利益分配和文化权利上的一种关系。这种关系,在新中国成立初期我国文化产业还较弱的时候,政府充分发挥社会主义集中力量办大事的优势,迅速建立了新型的文化生产关系,这种文化生产关系是同我国当时的计划经济体制相一致的,是我国经济关系的文化反映,同时也正是这种文化生产关系的确立,极大地解放了社会的文化生产力,从而使我国的文化生产力在一个较短的时间里获得了较大的发展。但是,这种文化生产关系,长期以来没有随着文化生产力发展的需要与时俱进,特别是在党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标之后,文化体制改革严重的落后于经济体制改革,从而使得落后的文化生产关系与先进文化生产力的发展要求不相适应。

文化体制改革,就是改革不适应文化生产力的落后文化生产关系。市场经济和计划经济反映的是两种有着很大区别的社会生产关系,两种不同的资源配置方式,计划经济强调政府在资源配置方面的主导性作用,市场经济突出的是市场在资源方面的基础性作用。资源配置的力量和主体不同,反映了占有资源的社会生产关系的不同。因此,当我国开始进入社会主义市场经济体制发展阶段的时候,原有的文化生产关系已不能反映和满足先进的文化生产力发展所提出来的对重建文化关系的要求。文化生产关系已经成为先进的文化生产力发展的体制性障碍和结构性矛盾。当不改革现存的文化生产关系(即文化体制),便不能促进先进文化生产力发展的时候,文化体制的改革也就必然的成为主要矛盾的主要方面。因此,文化体制改革,就是要改革与先进的社会文化生产力不相适应的那一部分落后的文化生产关系。

同时,文化体制改革要以“三个代表”重要思想为指导。由于文化生产关系在现代中国主要体现在文化制度、文化体制和对文化资源再分配的权利结构上,因此,文化体制改革,也就是要改革与社会主义市场经济不相适应的文化制度、文化体制和对文化资源再分配的权利结构。其中一个重要的标准,就是以“三个代表”重要思想为指导,以切实维护和保障公民文化权利为核心,重建我国的文化制度,全面推进国家文化制度建设,这是党的十六大启动新一轮文化体制改革的重大国家文化战略目标。在文化体制改革中,要转变政府职能,政府要从办文化向管文化转变,要转变政府过去把一切都包下来的形式去办文化,除了事关国家文化安全的那一部分文化,政府必须牢牢控制在自己手中之外,其他部分应该由社会去办,尤其是市场经营的那一部分。在这里,当然有一个公平与效率的问题,不是兼顾公平,而是要特别坚持公平,要维护和保障公民合法文化权利的重要问题,就是要防止出现新的垄断,尤其是寡头垄断;要防止在政府退出的那一部分领域里公民文化权利真空化,从而使国家关于改革的初衷和目的付诸东流。所以,在推动文化改革的同时,还要建立起监督改革的预警机制,确保改革的成果能够为最广大的人民所享有。因此,改革与先进的文化生产力不相适应的文化生产关系,也就是改革社会与国家、公民与政府在文化资源配置、文化利益分配和文化权力分配的关系,进而通过这一关系的改变,最大限度地解放文化生产力,克服文化生产力的发展与人民日益增长的精神文化需求不相适应之间的矛盾。

三、文化体制改革的基本思路

文化产业以及社会主义市场经济和现代化建设的发展,向文化体制提出了新的更高要求,因此,深化文化体制改革,提高文化产业发展质量显得十分必要。随着信息时代到来,文化正在走出以往狭隘的领域,与现代市场经济和生产力相结合,经济文化一体化是当今世界发展的趋势。一方面,经济始终是文化发展的基础,现代市场经济的发展日趋推动文化的商品化和产业化。另一方面,文化又是经济发展的动力,它体现在文化的经济化和经济的文化化两个方面。而现行文化体制制约着文化的经济功能和经济的文化功能。我国要建立新型的市场经济体制,就必须对包括文化体制在内的管理体制进行改革,摒弃纯文化观念,文化产品的生产和经营活动是现代市场经济不可缺少的组成部分。市场经济的规律表明,文化产业除了具有意识形态的性质和精神产品的特点外,也同样讲投入产出,也就是说,文化事业的功能必须以文化产品的形式来实现。当今社会生产力极大发展,人们对精神文化的需求也日益高涨,文化消费在增长的同时还明显地呈现出多层次、多样化态势。社会主义精神文明建设也对文化体制及其运行机制提出了新的挑战。

(一)实现政府文化经营与管理职能分离

在文化体制改革中,转变政府文化管理职能,是深化文化体制改革的根本要求。要实现文化经营单位从事业型向产业型转制,必须首先实现政府从“办”文化向“管”文化转变,由直接管理向间接管理转变,通过“服务、咨询、监督、调控”等方式,把文化市场的管理纳入规范化、法制化轨道。文化行政部门只承担审计、监督、规划等行政职能,把政府职能与生产功能分开,文化企业单位应向现代企业制度转制。为了实现政企分开,需要建立一个国有资产授权机构负责文化资产的经营管理,这种文化资产公司承担文化资产的经营管理,通过该机构代理行使国有文化资产出资者权利和法人产权,这样就实现了所有权、财产权、监督权分离,从而明确了投资主体与产权的关系。在实行政企分开的同时,必须转变政府的事业角色,把一些事务性、技术性的职能下放给文化事业单位,扩大它们的自主权,实现政事分开。

(二)实现文化产业与现代企业制度接轨

文化经营单位实现企业化转制后,要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,实行规范的公司制改造,使文化企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。实现文化与现代企业制度接轨,既需要良好的外部环境,也需要健全的内部经营机制。就外部环境而言,客观上要求政府转变文化管理职权,制定有利于文化产业发展的政策法规。就内部环境而言,当前是要实现以下几个方面的转变:一是实现思想观念上的转变。树立文化产业观念;树立自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、真正成为独立法人实体和市场竞争主体等观念;树立竞争、风险、人才、法制、效益等观念。二是实现经营方式的转变。随着文化企业产权的流动和资产的重组,各文化产业部门可灵活地选择租赁、股份、股份合作,甚至拍卖出售等经营方式,选择的经营方式要有利于文化产业的发展,有利于各种经济成分或投资主体责权利的合理划分,有利于优化经营机制,增强活力,提高效益。三是实现向现代管理方式的转变。主要应抓好四个环节:一是管好合同。政府与文化资产代理机构,与文化经营单位要做到责权利关系清楚。合同条款完备、严密、合法,合同签订和执行要有法律咨询和法律公证。二是管好国有资产。要及时监督、检查、指导,及时发现和纠正问题,实现国有资产保值增值。三是管好法人。对文化经营单位法人要做到年初定指标,年中有检查,年底有考核,健全法人经营责任制。四是健全经营机制。主要是文化企业内部经营决策机制、激励机制、约束机制以及人事管理机制的优化。

(三)建立多元化的投资融资体制

长期以来,文化经营投资由政府统包,投资主体和融资渠道单一,文化发展缺乏资金,文化基础设施建设严重滞后于经济建设和社会的要求。为此,必须克服过去文化建设资金不足和过于分散、投资多头管理的局面,建立以文化发展资金为主体的文化建设投资基金,在此基础上形成国家、集体、社会、个人共同参与的多元投资融资体制。当文化产业发展到一定阶段,可组建大型集团,通过上市来拓展融资渠道。这要求做好以下几方面的工作:一是政府利用财税杠杆,引导鼓励其他产业部门、社会组织和个人投资文化产业。继续执行对文化企业单位实行税收减免和所得税返还的政策,帮助文化企业建立内部养老保险基金和下岗职工再就业服务资金。对于那些由于体制等客观因素造成的历史性不良债务,在按规定执行呆账、坏账冲销政策的同时,实施贷改投、债转股,减轻文化企业还债压力。积极推进优惠的文化经济政策,对文化企业发展在金融、工商及税费征收方面实行优惠的文化经济政策。二是增加财政及上级补助资金投入的激励因素。改单纯的产前投入为产前投入与产后奖励相结合的投资方式;改按人头划拨为按产业规模、项目开发划拨资金,增强政府扶持资金奖励先进,鞭策后进的功能。学习借鉴国外文化产业融资、跨国经营运作的经验。文化企业一旦资金雄厚,其经营项目自然会增多,防范危机、抵御风险的能力也逐渐增强。

(四)明确现有文化经营设施的产权归属关系

针对文化经营设施产权不清的问题,对文化产业基础设施的管理应按归口管理的办法执行,将目前本应属文化部门而又不归文化行政部门所有的房屋产权,统一划归文化行政部门,这有利于文化基础设施、设备的更新和功能多元化。明确产权有利于提高所有者和使用者投入资金的积极性,有利于形成规模优势。因为没有适度的投入就不可能形成产业规模优势。要解决投入问题就必须理顺产权,这也是建立多元化的投资融资体制的基本前提,是实现文化经营单位向企业转制的基本条件。在产权关系调整上,应由政府协调,落实产权后,文化资产投资公司作为国有资产出资者,可行使处置资产的权利,对资产无效或负效运作的文化经营单位通过拍卖、租赁经营或其他办法来提高国有资产运营绩效。

(五)逐步实现小文化体制向大文化体制转变

文化体制改革,要注重大文化方向。文化艺术、新闻出版、广播电视、科技教育等均属于文化范畴。从全国来看,文化管理还处在条块分割格局,但这些部门本身具有不可分割性,条块管理带来了管理上的矛盾和困难,各文化部门整合是必然趋势。如深圳在改革中文化主管部门五局合一,文化局、新闻出版局、广播电视局、版权局、文物局的牌子一起挂,这样,有利于统一管理,密切合作,实现文化资源的优化配置,在策划、组织、部署中形成整体优势。在机构改革中,应注重文化部门的整体性,可探索文化部门的大系统管理模式,逐渐实现小文化体制向大文化体制转变。