文化体制改革的关键环节

第三节　文化体制改革的关键环节

社会主义市场经济体制的建立,改变了原有的文化体制的经济基础。经济基础与上层建筑之间的基础性关系,必然要求文化体制朝着与市场经济体制相适应的方向改革。以公有经济为主体多种所有制并存,不仅是我国现在和将来的主要经济制度形态,而且也将是我国文化建设制度的主要特征。

从现阶段来看,我国推进的文化体制改革的内容,涉及文化生产、文化交流、文化组织、文化结构、文化分配、文化权利等各方面,而文化体制改革的关键是国有文化企业。

企业是社会经济的细胞,也是社会物质财富的主要创造者。作为市场经济的微观主体和宏观调控的对象,如果企业体制不活,缺乏竞争力,就不可能对市场的价格信号做出积极地反映,不仅宏观调控必然扭曲,甚至失灵,而且,整个社会经济也会因此而失去发展的动力和活力。因此在文化体制改革的进程中,有必要借鉴我国经济体制改革的经验,把市场微观主体——文化企业,尤其是国有文化企业改革作为整个文化体制改革的中心环节,同时配套进行文化宏观管理体制、文化市场体系和社会保障制度改革,以及所有制结构、产业行业结构的调整,才能确保文化体制改革取得实质性的进展,进而推动文化产业的持续、快速发展。^[6]

一、文化市场体制存在的利弊

现阶段,我国市场体制改革已取得了较为丰硕的成就,例如,文化产业化观念不断增强,市场运作和投资运营进一步改良,国有文化企业的市场运作进一步完善等。但文化市场微观主体存在的主要弊端是“二元结构”,所谓文化市场微观主体的“二元结构”,是指国有文化企业和其他所有制的文化企业普遍缺乏产权联系的分离状态。其中,尤以文化产业的核心领域——新闻出版、广播电视行业的“二元结构”特征最为显著。造成文化市场微观主体“二元结构”的主要原因:一是改革开放以来在文化领域中的“增量改革”,即非国有经济的发展已经取得了重要的进展,而“存量改革”,即国有文化单位的改革严重滞后,在缺乏配套政策解决国有文化单位的沉重历史负担的情况下,非国有文化企业就难以与国有文化企业单位实现有机的融合,发展为混合经济结构。二是在新闻出版、广播电视等国有垄断性文化行业,目前仍存在严格的“市场准入壁垒”,致使非国有资本难以进入这些行业,从而使“二元结构”在一些领域不仅依然如故,而且还有所强化。

(一)我国文化市场体制改革的成就

从1978年以来,我国经济体制改革从农村到城市,从首先放开产品市场到培育和发展要素市场,从浅层次的“放权让利”到深层次的产权改革,实际上走出了一条渐进式的以“增量改革”为特征,并最终将“增量改革”与“存量改革”紧密相结合的道路。

文化体制改革也不例外,从20世纪80年代初至2003年文化体制改革试点正式启动之前的20年间,伴随着我国经济体制改革的日益深化,文化体制改革也在不断的探索中向前推进,综观这20年间,我国文化体制改革的进展主要表现在以下三个方面:

1.文化产业化观念不断强化。其主要标志是1988年在文化部、国家工商行政管理局联合发布的《关于加强文化市场管理工作的通知》中,第一次明确提出了“文化市场”的概念, 2000年10月,党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中,第一次明确地提出了“文化产业”的概念,我国文化产业由此开始进入快速发展的黄金时期。

2.竞争性文化行业投资门槛逐步开放。早在20世纪80年代初,文化部等有关部门,对当时由社会各方面出资举办的文化娱乐服务设施就给予了积极的肯定。1992年,中共中央、国务院做出了《关于加快发展第三产业的决定》,把属于文化产业的旅游、文化卫生事业、咨询业、信息业和各类技术服务业列为发展重点,明确提出要“坚持谁投资,谁所有、谁受益的原则”,“充分调动各方面的积极性,国家、集体、个人一齐上,放手让城乡集体经济组织和私营企业、个人兴办那些投资少、见效快、劳动密集、直接为生产和生活服务的行业”,从而极大的激发了非国有资本进入文化产业的热情。2001年12月,在国务院办公厅转发的原国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》中,将旅游、教育培训、文化、体育等新兴服务业作为“十五”期间的发展重点,进一步对社会资本降低投资准入门槛。与此同时,文化部、新闻出版总署、广电总局等文化主管部门也相继出台了一系列政策措施,逐步对社会资本进入演出、会展、影视、出版发行等行业的投资降低准入门槛,从而强有力地推动了文化领域非国有经济的迅速发展。据文化部统计,到2001年,由社会各方面出资兴办的文化机构和从业人员,已达该系统国有单位的4.4倍以上,所创增加值已达4.1倍以上。

3.国有文化单位开始进行文化体制改革探索。1996年,为推进结构调整,实施“大集团战略”,首先开始在新闻出版、广电、影视等行业,组建文化产业集团和深化内部管理体制改革的试点。截至2003年底,已完成组建的各类国有文化产业集团达80家。与此同时,在国有资本的投资机制方面,国有财政对新闻出版、广电、影视、演出等国家重点支持的行业和单位,从长期以来的事业性投资、全额拨款逐步向项目投资、差额拨款转变,推动了国有文化单位内部机制的转换。

可以看出, 20年来,我国文化体制改革与经济体制改革一样,都是以渐进式的“增量改革”为特征的,其最大成就是在逐步对社会资本降低投资准入门槛的过程中,非国有经济的发展取得了突破性进展。非国有资本通过开拓新的文化产业领域,如网络游戏、动画、卡通等创意产业,以及在旅游、演出、影视、娱乐、会展等行业与国有文化单位的合资合作,强有力地推动了文化产业的迅速发展,在国有文化部门改革滞后的情况下,繁荣了我国的文化市场,弥补了国有文化部门供给不足的市场空间。

(二)我国文化市场体制存在的弊端

由于从2003年开始启动的文化体制改革试点,比1994年开始的国有企业现代企业制度试点几乎晚了10年之久,因而在国有企业以产权改革为主要内容、以股份制为主要财产组织形式的深层次改革已经全面展开,同时文化领域非国有经济迅速发展,所有制结构调整已经取得了重要进展的情况下,国有文化单位,尤其是新闻出版、广播电视等垄断性文化行业的深层次改革才刚刚开始。目前,大量进入这一领域的社会资本,只能是以“合作经营”的方式,与具有“刊号”和“特许经营权”的国有文化单位进行项目合作,缺乏产权关系的连接。由此可见,渐进式的“增量改革”的指导方针,虽然有利于拓宽投融资渠道,引入社会资本进入竞争性文化行业,但在文化体制刚刚开始转型之时,由于国有经济和非国有经济改革的不同步性,国有文化企业单一,国有投资主体政企不分、政事不分的传统体制还基本上没有得到实质性的触动,其结果是在非国有资本已经以各种形式大量进入文化产业,而国有文化单位的产权改革尚未完全展开,尤其是在新闻出版、广播电视等国有垄断性文化行业,对非国有资本存在“市场进入壁垒”的情况下,两者产权关系的分离,就不可避免的形成“两张皮”的“二元结构”的企业体制形态,这与20世纪90年代中期国有企业刚刚开始体制转型时,与非国有企业普遍缺乏产权联系的“二元结构”的情况十分相似。其主要弊端是:

1.“二元结构”严重的制约非国有经济利用国有文化资源而发展壮大。非国有资本进入文化产业,必须掌握一定的文化资源才可能得以发展,而其获得文化资源的途径不外有两个方面:一是开发新的文化领域或从国外引进文化资源,利用“增量”文化资源来发展自己;二是通过与国有文化单位合作,盘活国有闲置的“存粮”文化资源来实现自身发展。如上所述,由于长期以来国家作为文化领域单一投资主体的原因,我国文化资源主要掌握在国有文化单位手中,因而通过与国有文化单位合作,以盘活国有闲置的“存量”文化资源的方式来获取文化资源,就成为非国有资本发展的重要途径。然而,目前我国文化体制这种不合理的“二元结构”,使得非国有资本在与一些国有文化单位合作的过程中,往往遇到难以逾越的“市场进入壁垒”而却步不前,或者仅仅只能采取项目合作的非产权方式,而使自身的合法权益不能得到保证,从而难以充分有效的盘活国有闲置的“存量”文化资源,推动文化产业的快速发展。

2.“二元结构”使国有资本错失与非国有资本携手发展而提高自身竞争力的大好机遇。由于文化产业作为新兴产业的良好发展前景,目前,投资领域的一个重要动向,就是一些具有知识背景和专业技能的非国有资本纷纷寻求进入文化产业,已进入文化产业某一领域的非国有资本,则不断地通过增量投资来进行自身的结构调整和规模扩张。与此同时,大量的社会游资和个体投资者也对文化产业的投资情有独钟。这无疑给我国文化产业的发展提供了新的动力,也给国有资本通过股份制改造和利用资本市场的投资融资平台吸纳非国有资本,增强对全社会文化资源开发和文化产业发展的控制力、引导力,从而在文化产业的发展过程中发挥其主导作用提供了前所未有的机遇。然而,目前我国文化市场一些行业的“市场进入壁垒”及其微观主体不合理的“二元结构”,大大限制了国有资本的发展空间,使得国有资本在面临历史性的发展机遇面前无所作为。长此以往,不仅会造成国有资本在文化产业中的萎缩,而且,也势必会影响我国文化产业的健康发展。

3.不合理的“市场进入壁垒”和“二元结构”阻碍了投资主体的融资合作。不合理的“市场进入壁垒”和“二元结构”,不利于我国各种所有制的投资主体通过相互参股控股、收购兼并等市场化的投融资方式融为一体,发展以国有资本为主导的混合经济形态,为文化产业的快速发展提供体制依托,最终形成各方“合作共赢”的格局。

在我国文化体制改革的转型期,由于种种原因,在文化市场微观主体方面形成的“二元结构”和由此而产生的体制摩擦,是可以理解的,也是难以避免的。可以说,这也是新旧体制转型过程的“阵痛”和必须付出的“代价”。然而,我们必须采取积极的态度,提出解决这一问题的正确思路,使得这种“阵痛”的时间尽可能地缩短,“代价”的量值尽可能地减少。

二、文化市场体制改革的方向

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。这一结论,既是对我国经济体制改革20多年来实践经验的科学总结,也指明了国有企业改革的方向。那么,国有文化企业也可以按党的十六届三中全会《决定》的精神进行体制改革,将具有“混合经济”形态的股份制作为改革的方向。

(一)股份制是与我国文化生产力水平相适应的企业制度

党中央关于社会主义初级阶段的理论,是指导我国改革开放和社会主义现代化建设的理论基础,其核心是生产关系必须适应生产力发展的要求。社会主义初级阶段的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,这就决定了我们必须把经济建设作为一切工作的中心,决定了在经济体制方面,既要大力发展公有制经济,也要大力发展包括私有制经济和外资经济在内的多种所有制经济,实行以公有制经济为主导,多种所有制相参股的、以股份制为主要财产组织形式的“混合经济”。

文化体制改革也不例外,应当指出,改革开放以来,由于在一段时期内我们实际上实行的是经济优先发展的方针,对文化建设的重要性和文化体制改革的目标认识不足,因而,在文化建设方面欠账较多,文化基础设施十分落后,而文化体制改革的滞后则严重的束缚了文化生产力的发展,以致我国文化生产力的发展水平,不仅落后于人均GDP与我国不相上下的一些国家,而且也落后于我国整个社会经济的发展水平。目前,在我国绝大多数物质产品已经供应过剩,出现“买方市场”的情况下,文化产品的供给却仍然存在着明显的结构性缺口,从而与人民群众日益增长的文化需要形成了尖锐的矛盾,也与全面建设小康社会的国家战略目标不相适应。而要在较短时间内改变这种状态,使我国文化生产力获得跨越式发展,就必须从我国社会主义初级阶段的国情和文化生产力还比较落后的实际出发,充分调动各方面的积极性,放手发展国家、集体、私营和个人等多种所有制的文化企业,使以国有资本为主体、以股份制为主要财产组织形式的“混合经济”,成为我国文化产业的主要体制形式。

(二)股份制企业是适合文化产业发展的经济组织

股份制作为一种投资主体多元化的企业组织形式,是工业文明时代社会化大生产的必然产物,是人类社会管理知识和经验积累的结晶,其最大特点是可以在较短的时间内跨地区、跨行业,甚至于跨国界的积累大量的社会资本,实现资本、技术、人力资源等生产要素的优化配置和规模运营,从而推动社会生产力的迅速发展。国际跨国公司作为股份制发展的最新形态,其所具有的产权多元化、资本社会化、资产证券化的鲜明特点,以及强大的资本实力和投融资能力、全球化的组织结构和资本运营、全球化与本土化相结合的经营战略,无不展示了股份制的独有魅力。近年来,我国一些竞争性行业的优秀企业,如中国石油、中国石化、中国海油、中国电信、中国联通等通过股份制改造和国内外上市而走向国际市场,初步具备跨国公司雏形的成功实践,对于在市场经济条件下国有大型企业实行股份制的优越性也做了肯定的回答。

国内外社会经济和文化发展的实践表明,文化产业作为21世纪的朝阳产业,既是能够与当代高新技术密切结合的新兴产业,同时也是对“增量”资金需求巨大,需要进行规模经营,能够迅速实现规模扩张和高速发展的产业,这些特点决定了文化产业最需要也最易于采取股份制的组织形式。当代国际上著名的大型文化企业,如美国好莱坞的八大影视公司等,几乎都是具有股份制性质的上市公司和跨国集团公司,其缘由概在于此。

(三)股份制是盘活“存量”文化资源的客观需要

新中国成立以来,在我国文化建设“一穷二白”的历史条件下,以国家作为单一投资主体和行政性配置文化资源的国有文化体制,对于集中有限资源进行文化基础建设、文化队伍建设,以及文化产品的创作、生产和供给都曾经发挥了积极的作用,我国绝大部分文化资源由此自然而然地掌握在国有文化单位手中。这些国有的“存量”文化资源是一笔十分宝贵的历史遗产,是新世纪我国实现全面建设小康社会的战略目标、发展社会主义先进文化和精神文明建设、提高国家综合竞争力的主要物质基础。因此,在一定意义上可以说,国有文化单位担负着推动我国文化产业发展的主要职责,是我国文化产业的主导力量。搞好国有文化单位的改组、改制和改造,实现国有“存量”文化资源的优化配置和文化产品生产机制的转变,是加快我国文化产业发展和文化基础设施建设步伐的关键所在。

然而,由于在文化体制改革的探索进程中,国有文化单位改革的步伐相对滞后,普遍存在着投资主体和投融资渠道单一、体制僵化、机制不活、管理粗放、效益低下的体制弊端和富余人员众多、债务沉重、文化资源和人力资本大量闲置的问题。那么,怎样才能解决这些多年积累的难题,使国有文化单位在新形势下重新焕发青春,真正担负起我国文化产业发展进程中的主导作用呢?仅仅着眼于国有文化单位自身的改革,以政策推进来实现其内部管理体制和经营机制的转变是远远不够的。因为近年来非国有文化企业的迅速崛起,已经成为我国文化产业大军中一支重要力量,从根本上改变了我国文化领域单一的国有体制的既定格局。在这种情况下,衡量国有文化单位在我国文化产业发展进程中是否发挥主导作用,更重要的是要看它是否能够对国有文化单位进行以股份制为主要组织形式的产权改革,通过股份制和资本市场的投融资平台,以较少的国有资本调控更多的社会资本,从整体上提高我国文化产业的综合实力,使之真正担负起推动我国文化产业发展的应有责任。

近年来,我国一批国有文化企业改革的先行者,在探索股份制改造方面已经迈出了坚定的步伐,积累了宝贵的经验。其中,江苏省文化产业集团公司采取股份制的运作模式,用少量国有资本调控大量社会资本实现快速发展的案例,引起了文化产业界的广泛关注。这家由江苏省政府从文化发展专项资金中划拨4500万元,于2002年10月组建的具有国际投资主体资格的国有独资公司,从一开始就确定了“集聚社会资本的平台、配置文化资源的载体、打造文化精品的工厂、文化体制改革的探索者、数码文化领域的拓荒者”的战略方针和市场定位。到2003年年底,短短一年多的时间,该公司采取股份制的产权运作模式和“大活动、大制作、大项目”的运营方式,以及与省内现有的出版、广电、报业、演艺四大文化产业集团实施“错位经营、差别竞争”的经营策略,通过精心策划具有市场发展前景的文化项目来广泛吸纳社会资本,在网络、影视制作、传媒、演出和文化投资等领域组建了5个控股子公司,以4500万元国有资本调控了1.82亿元的社会资本,实现了跨越式的大发展。

三、文化市场体制改革的思路

如果说文化体制改革是作为贯彻落实党的十六大精神,实现全面小康社会的战略目标的一项重要举措,是改革开放以来我国文化领域的一场深刻革命,那么,作为整个文化体制改革的中心环节,国有文化企业改革则是使之从传统的文化“事业体制”的束缚下解放出来的一次脱胎换骨的改造。国有文化企业的改革目标,就是要通过股份制改造等有效途径,重新焕发其青春活力,使之在政企分开、政事分开、管办分离的基础上,成为产权清晰、结构优化、管理规范、机制灵活、技术先进,以少量国有资本调控大量社会资本、具有较强竞争优势的文化市场微观主体,为加快发展我国的文化产业,繁荣社会主义文化做出积极的贡献。因而在改革过程中,首先要解放思想,大胆借鉴我国经济体制改革和世界发达国家文化产业发展的成熟经验,通过对国有文化单位进行战略性的改组、改制和改造,在与非国有经济的融合过程中,逐步消除“二元结构”的弊端,形成以国有资本为主导的“混合经济”形态,从而在调控、引导全社会文化资源开发和文化产业发展中发挥重要的作用。由于国有文化单位的改革涉及面广,政策性强,难度大,因而在改革过程中必须兼顾各个方面,按照“整体设计、综合配套、分类指导、试点先行、重点突破”的方针,采取循序渐进的方式,积极、稳妥地逐步推进,以避免不必要的失误和可能产生的社会震荡。

(一)加强对国有文化单位的全面清产核资

“产权清晰、权责明确”,既是现代企业制度的特征,也是国有文化企业进行股份制改革的重要内容。鉴于长期以来的事业体制而形成的国有文化单位普遍忽略资产管理和成本核算,存在着资产和债权、债务不清、家底不明的问题,建议在文化体制改革试点工作的同时,对国有文化单位进行一次全面的清产核资,以摸清家底,做到心中有数。在此基础上,清理债权、债务、界定产权、进行资产评估,对国有文化单位的资产状况,包括资产总额、负债总额、净资产,需要评估的无形资产,需要核销的潜亏、坏账和逾期的库存数额,以及人员结构和社会保障状况,企业非经营性资产和办社会的历史负担等,进行分门别类的统计,核实企业资本,预算改革成本,为制定文化体制改革总体方案提供依据,同时也为下一步整体推进国有文化企业改革和文化事业单位的机制转换,建立国有文化资产管理和运营新体制创造必要的条件。

需要强调指出的是,清产核算是国有文化单位改革的一项不可缺少的基础性工作。目前,中宣部、文化部、国家统计局等有关部门,正在进行的文化及相关产业统计指标体系的设计是一项很有意义的工作,然而,这一工作的重点是解决长期以来文化产业统计指标体系的缺失、统计口径不一和统计实施工作中的组织协调问题,而不是解决国有文化单位普遍存在的账面资金不实,统计结果失真的问题。为此,必须同步对国有文化单位进行全面的清产核资。鉴于这是需要花费一段时间才能完成的工作,因而应当尽早安排部署,否则,就有可能延误下一阶段国有文化单位全面改革的进程。

(二)加快对盈利性国有文化单位与“事业体制”的分离

长期以来,我国国有文化单位基本上都是实行国家财政统包揽的事业体制。文化市场微观主体再造的主要任务,就是要打破含糊不清的所谓“事业体制”,按照“分类指导,先易后难”的原则,把一大批可以实行产业化经营的国有文化单位从“事业体制”中逐步分离出来,通过落实法人财产权,引入社会资本,建立以股份制为主要财产组织形式的现代文化企业制度,然后将其推向市场。为此,党的十六大报告提出了“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两大类别,这对于积极推进文化体制改革,加快发展文化产业,无疑具有分类指导的重要意义。但从具体实施和操作的角度看,究竟哪些属于“公益性文化事业”,哪些属于“经营性文化产业”,其边界还不十分清晰。与此同时,就“公益性文化事业”而言,是否还可以进一步做出更为细致的分类,目前学术界和政府主管部门还有不同的意见。在此情况下,为抓住当前的有利机遇,加快文化体制的改革步伐,应当按照先易后难、逐步推进的原则,首先把三类国有文化单位从“事业体制”中分离出来:一是演出、娱乐、会展、影视、音响、体育健身等竞争性文化行业中的国有文化单位;二是科技、财经、汽车、体育、时尚等非意识形态的国有垄断性行业的传媒单位;三是新闻出版、广播电视等国有垄断性行业中除少数党报、党刊、电台、电视台等直接关系到国家意识形态和国家文化信息安全的国有文化单位,包括近几年来组建的仍具有事业性质的国有文化产业集团。

上述三类国有文化单位有一个共同的特点,即产业化、市场化的程度较高,都是属于可以面向市场的盈利性文化行业。其中,前两类单位与国家意识形态和国家文化信息安全的关系不大,因而可以率先从“事业体制”中分离出来,推向市场;第三类单位中,有一部分不同程度地涉及国家意识形态和国家文化信息安全,因而需要做出特别的制度安排和必要的技术处理,在经过文化体制改革试点、总结经验的基础上,逐步从“事业单位”体制中分离出来,然后再推向市场。

(三)着力推进一般竞争性文化行业的股份制改革

随着近年来演出、影视行业投资准入的开放,包括演出、娱乐、会展、影视、音响、体育健身等属于一般竞争性文化行业的性质已被社会各界广泛认同。因而,这些行业的国有文化单位应率先从“事业体制”中分离出来,在经过清产核资、界定产权、化解历史包袱,落实企业的法人财产权后,结合国有文化的战略性调整,通过以股份制为主要形式的体制改革而使其走向市场。从目前各地的改革创新实践看,具体的改革形式可以有以下几种类型:

其一,一般竞争性文化行业中少数具有龙头地位或国内外知名度较高的国有大型文化企业和企业集团(演出集团、影视集团等),应当在国有资本绝对控股或相对控股的前提下,通过引入社会资本的“增量”投资或转让部分国有“存粮”资本而实现股份制改造,从而有利于国有资本继续在这些行业发挥引导性作用。

其二,一般竞争性文化行业中的中小型国有文化企业,应根据不同情况,采取包括经营者和职工自愿投资入股的多元投资主体的股份制改造,或国有资本推出的方式,以及租赁、承包等非产权改革的方式搞好搞活;要鼓励各类优势文化企业采取跨地区、跨行业的收购、兼并、托管、联合等形式发展壮大;对于少数长期经营亏损、资不抵债,实际上已经失去经营能力的国有中小型“空壳”文化企业,应当按照法律程序,坚决实施政策性的破产关闭,以避免国有资本流失。

其三,一般竞争性文化行业中具有较高科技含量和高成长的中小型企业,应通过股份制改造,充分利用资本市场的投融资功能,促使一批具有竞争优势的混合资本结构的中小型文化企业脱颖而出,迅速成长壮大,在文化市场发挥专业化经营的重要作用,与国有和国有控股的大型文化产业集团形成专业化协作配套的产业格局。

(四)加快非意识形态国有垄断性传媒单位的股份制改革

近几年来,随着文化产品需求的强劲拉动、民营经济的迅速发展和文化市场投资准入的逐步松动,一大批具有知识背景和专业技能的非国有资本以种种方式进入文化产业领域,为文化产业的发展注入了新的活力。然而,由于市场准入的限制,在科技、财经、汽车、体育、时尚等非意识形态的国有垄断性传媒领域,绝大多数非国有资本只能通过与拥有垄断性“刊号”和“特许经营权”资源的国有文化单位进行合作经营来开展业务。这种非规范的合作形式,使得合作双方既无法形成以产权为纽带的稳定合作关系,同时也造成在合作工程中难以避免的短期行为、行政干预和各种摩擦。随着文化体制改革的日益深化,非意识形态传媒产品的一般商品属性已被人们广泛认识,这一领域从国有垄断性行业退出的条件也日趋成熟。为此,对于非意识形态国有垄断性传媒单位,应当区别不同情况,在清产核资、资产评估、界定产权,从“事业体制”分离出来的基础上,按照规范的股份制改造和国有资本逐步退出等方式尽快予以解决。

第一,目前仍有国有传媒单位投资经营的非意识形态媒体,应根据其行业地位和经营状况,分别采取吸收相关社会资本,改组为由国有资本绝对控股、相对控股或参股的股份制企业,或由经营者和职工投资入股,同时吸纳社会资本,改组为多元投资主体的股份制企业。

第二,由国有和民营两个方面事实上共同投资、合作经营、双方合作和经营状况良好的非意识形态媒体,在界定产权、资产评估的基础上,改组为有两个以上出资人投资入股的股份制企业。

第三,由国有传媒单位提供刊号,而由民营资本事实上承担全部投资运营资金并实际担负日常运营工作,双方在合作中问题和摩擦较多的非意识形态媒体,则可进一步到位,摘掉“红帽子”,使国有资本有序退出,为民营经济在这一领域的发展留出一定的空间。

(五)积极推进新闻广电等国有垄断行业的股份制改革

由于历史的原因,我国新闻出版、广播电视行业长期以来实行国有垄断性投资经营的体制,包括目前已完成组建的80多家国有文化产业集团和今后即将组建的国有文化产业集团,主要分布在新闻出版、广播电视和电影文化产业的核心领域,集中了我国文化产业相当一部分优质资源和优质资产。能否搞好搞活这批文化产业集团,是关系到我国文化体制改革成败得失和文化产业发展快慢的重大问题。应当肯定,近几年来,通过各种形式组建的文化产业集团,都不同程度地进行了内部管理体制改革和经营体制转变,并且取得了一定的成效。目前存在的主要问题,一是除了影视、发行集团实现企业体制外,报业集团、出版集团、广电集团所实行的“事业体制、企业化经营”的定位含糊不清,严重制约着其产业化经营。二是由于“市场进入壁垒”在这些行业形成的“二元结构”,既不利于国有文化单位自身发展壮大,也在一定程度上限制了非国有经济的发展空间。

依据国内外文化产业集团的发展规律,未来我国的国有文化产业集团,应该有两种主要的发展模式:一是跨地区的专业化的文化产业集团;二是跨地区、跨行业的综合性的文化产业集团。其中少数具有竞争优势者,在未来几年可能脱颖而出,发展为跨地区、跨行业、跨国界的综合性跨国传媒集团,成为我国发展文化产业、挺进国际文化市场的一支主导力量。而要实现这一目标,不采取股份制的组织形式,不利用国内外资本市场的投融资平台是不可想像的。目前,国有文化产业集团的状况:一是“事业体制、企业化经营”的体制形式缺乏法律依据,与我国现行的《公司法》相抵触;二是集团的产业化属性与事业体制存在着内在的矛盾,在实际运行过程中,既要以建立现代企业制度为目标,又要实行事业体制,在工商登记、建立公司法人治理结构、确定职工身份等方面都存在着诸多难点;三是这一体制形式使之既享有事业单位的优惠政策,同时也拥有企业的若干好处,与同行业其他所有制的文化企业之间存在着不公平竞争的问题;四是这种含糊不清的定位,给政府部门的管理运作也带来很大的难度。那么,如何解决这一难题呢?应当在坚持党对重要新闻媒体的领导,坚持文化产业集团进行市场化、产业化运营和符合国家法律要求的原则下,对新闻出版、广播电视等国有垄断性文化行业,尤其是国有文化产业集团的体制形式,做出特别的制度安排和必要的技术处理,从而有利于最终实现国有文化产业集团从事业体制向企业体制的历史性转变。

第一,在产权制度安排方面,对于党报、党刊、电台、电视台等少数直接关系到国家意识形态和国家文化信息安全的要害单位,以及主要承担公共文化生产和服务的国有传媒单位,继续实行国家财政支持的事业体制;对于该行业多数可以产业化,但同时又或多或少涉及国家文化信息安全的国有文化产业集团的母公司,应当区别不同情况,分别进行以国有独资有限责任公司,或国有控股、多元投资的有限责任公司和股份有限公司为目标的股份制改革。为加快推进国有文化产业集团的股份制改造和结构调整步伐,同时确保国有资本在国有文化产业集团中的主导地位,应当鼓励国有文化产业集团之间进行跨地区、跨行业的交叉投资持股;鼓励以国有资本为主体的产业资本和金融资本进入文化市场,对国有文化产业集团的母公司投资参股;探索在多元投资的文化产业集团公司中由国有股东行使“一票否决权”的必要性和可行性。

第二,在制作和编辑等核心业务的制度安排方面,按照整体改革、制作和编辑与发行业务适度分离的原则,在国有资本参股的前提下,在集团公司或股份公司的组织框架内,将少数与国家信息安全关系较大的重要新闻媒体业务内容的领导权、重要新闻媒体的核心制作和编辑业务保留在集团母公司。其余权力下放,这样,既保证了国家的信息安全又不影响企业的整体改制,保持经营业务链条的完整性。

第三,对国有文化产业下属的子公司,可以有选择的吸收社会资本,组建国有资本绝对控股或相对控股的股份制公司,以加快消除“二元结构”的体制弊端。对符合条件的国有资本控股的大型股份制文化企业,应积极鼓励在国内外资本市场上市融资,促使国有资本控股的大型文化产业集团,抓住当前的有利时机,利用资本市场的投融资功能迅速壮大。

第四,在加快国有文化产业集团股份制改革的同时,要把工作的重点逐步转移到加强内容监管、市场监管、人事监管、资产监管等方面来。在时机成熟时,修改有关法律条文,使党和政府对重要新闻媒体的领导权、监管权具有法律依据,同时也能够符合《公司法》的要求。

(六)明确国有文化企业在股份制改革中的出资人身份

按照现代企业制度“产权清晰、权责明确”的要求,国有文化企业进行股份制改革必须有明确的出资人,以改变长期以来其产权虚置、资产责任不明确的弊端。解决这一问题的根本出路是,建立国有文化资产管理和运营新体制。但由于目前文化体制改革还在试点过程中,从各方面看,建立国有文化资产管理和运营新体制的条件和时机还不成熟。鉴于目前国有文化企业在股份制改革过程中,国有资本的出资人既不可缺位,在有些方面又难以做到一步到位的现实情况,应当按照资产隶属关系,采取某些“临时性、过渡性”的措施,并尽可能使之与未来建立的国有文化资产管理和运营新体制相衔接的方法来解决这一问题。

第一,对凡是中央直属的国有文化企业进行股份制改革时,应当由国务院行使国有资本出资人职责,财政部具体办理国有资本的评估、确认等事项,并行使国有资本的监管权。

第二,对凡是地方直属的国有文化企业进行股份制改革时,应当由各省、市、自治区人民政府行使国有资本出资人职责,地方财政部门具体办理国有资本的评估、确认等事项,并行使国有资本的监管权。

第三,对隶属于中央和地方之间的各个有关文化部门的国有文化企业进行股份制改革时,可以由主管部门暂时“代行”国有资本出资人职责,具体办理国有资本的评估、确认等事项,并行使国有资本的监管权。

第四,已经进行国有资本授权经营的国有文化产业集团的下属企业进行股份制改革时,应当由国有文化产业集团的母公司行使国有资本出资人职责,并具体办理国有资本的评估、确认等事项,并行使国有资本的监管权。

(七)建立具有中国特色的文化公司法人治理结构

建立和完善公司法人治理结构,是国有文化企业推行股份制改革,最终成为文化市场有竞争力的微观主体的一项重要内容。一般竞争性文化行业中的中小国有文化企业推行股份制改造,可以依据《公司法》的要求建立法人治理结构,进行规范操作。这里需要重点讨论的是,国有大型文化企业,尤其是新闻出版、广播电视等或多或少涉及国家文化信息安全的国有文化产业集团的母公司,在进行企业集团试点、股份制改革中如何理顺领导关系,建立和完善公司法人治理结构,改制后的公司法人治理结构如何与原国有文化单位的领导体制相衔接。

第一,关于建立公司法人治理结构与外派监事会的设置问题。国有文化企业在改组为股份制公司的过程中,应当按照《公司法》的要求,建立股东会、董事会、监事会和经理层,形成既相互合作而又相互制衡和监督的法人治理结构,这是毫无疑问的。鉴于我国公司法人治理结构,普遍存在着运行不够规范的内部人控制问题,在当前文化体制改革的转型期,为加强对国有独资和国有控股的大型文化产业集团的监管,应当借鉴国务院对中央直属大型企业外派监事会的做法,按照资产、人事和业务的隶属关系,由文化主管部门或与国有资产管理部门联合派出监事会,对国有独资和国有控股的大型文化产业集团的财务和国有资产的保值增值的情况实施监管,同时也为企业经营者的业绩考核提供依据。

第二,关于国有文化产业集团的党组织负责人进入公司法人治理结构的途径和兼职问题。这里,有两个途径可以进行比较和选择:一是国有文化企业集团的党组织负责人以国有资本股东代表的身份,由国有资本投资主体推荐,公司股东会选举进入董事会或监事会。二是以职工代表的身份,由职工代表大会推荐,选举进入董事会或监事会。但是,国有文化产业集团的党组织负责人最好由国有资本投资主体推荐,以国有资本股东代表的身份进入公司法人治理结构,而以职工代表的身份被推荐进入公司法人治理结构,则可能与工会和职工代表发生名额上的冲突。目前,重要新闻媒体的国有文化产业集团大都实行党委领导下的社委会负责制,由党委书记兼任社长(台长或管委会主任),对集团的行政和业务工作实施一元化领导。在完成整体改制、建立公司法人治理结构后,党组织应继续在改制后的公司中发挥政治核心作用,而社委会、管委会则相应撤销。我们认为,党组织的主要负责人按照法定程序进入公司法人治理结构,按照党管新闻媒体的原则,党委书记、纪委书记可由国有资本投资主体提名,通过董事会和监事会选举,分别兼任董事长和监事长;从优化公司法人治理结构的角度看,党委书记最好不再兼任总经理,避免“一兼三”,权力过于集中。如果由于人选的问题暂时难以避免“一兼三”,则应视为过渡性的措施,在条件具备时,最好分开。

第三,关于工会和职工代表进入公司法人治理结构的途径以及工会和职工代表大会与公司法人治理结构的衔接问题。依据《公司法》,职工代表大会是为实行职工“民主管理”而设立的群众组织;工会作为职工代表大会的常设机关,虽然不是公司法人治理结构的组成部分,却是改制后公司“维护职工的合法权益”的必设机构。这里需要明确的,一是在国有文化企业进行股份制改革过程中,改制法案应当经过职工代表大会讨论通过,才能进入组织实施阶段。二是按照《公司法》的规定,工会和职工代表大会可以通过一定的程序,经过工会和职工代表大会的提名和选举,进入公司董事会和监事会,参与重大问题的决策和监督,从而使工会和职工代表大会与公司法人治理结构相衔接。

第四,关于在公司董事会中设立董事和优化法人治理结构的问题。在国有文化企业进行股份制改革过程中,不仅要依据《公司法》的规定,初步建立起股东会、董事会、监事会和经理层,这样既相互合作又相互制衡和监督的公司法人治理结构,而且应当按照现代企业制度的要求,尽可能的在功能设置、人员结构等方面优化公司法人治理结构,从而提高运行质量和工作效率。为此,应当借鉴我国上市公司在董事会中设立董事的做法,在国有独资和国有控股的大型文化产业集团公司董事会中试行独立董事制度,通过吸收有关经济、金融、财务、文化等方面的专家为独立董事会,从人员结构方面优化公司法人治理结构,弥补国有独资和国有控股的大型文化产业集团公司人员结构的缺陷。目前,北京首旅集团公司合并了北京新燕莎控股公司和全聚德集团公司,为改善法人治理结构,拟在合并后的集团公司董事会中设立外来董事和独立董事,其比例不低于30%。这说明,在国有独资和国有控股的大型文化产业集团公司董事会中设立独立董事,已成为国有文化企业改革发展的迫切需要。

(八)加强“两改”工作,制定文化企业发展规划

“两改”主要指文化企业改革中的“整体改制”和“部分改制”。在前几年国有大中型企业改革过程中,由于种种原因,一般都采取了部分改制的做法。应当肯定,在当时的历史条件下,作为一种的现实选择,部分改制促使国有大中型企业改革向前推进了一大步。但与此同时也带来不少的问题和弊端,一是改制企业与存续企业产生的种种利益摩擦;二是“割不断、理还乱”的关联交易所造成的非规范行为。为此,应当总结国有大中型企业部分改制的经验和教训,在国有文化企业推行以股份制为目标的改革过程中,凡经营和效益较好,具备整体改制条件者,应当尽可能地采取整体改制的方式;暂时不具备条件者,可先进行部分改制,同时积极创造条件,在时机成熟时,完成整体改制。同时,为使国有文化企业推行股份制改革和上市融资能够顺利进行,建议国家有关部门依据《公司法》,结合文化行业的特点和具体情况,制定国有文化企业股份制改革和上市融资的规范性指导意见。

无论是改制还是融资,其目的都是为了发展。当前,我国文化产业面临历史性的发展机遇。而要抓住机遇,加快发展,就必须制定企业的发展战略规划。从国内外企业发展的经验来看,通过制定发展战略规划来明确自身的发展目标和市场定位,从而在复杂多变的市场经济中保持清醒的头脑,沿着既定的目标快速发展,已成为国内外一些成功企业的普遍做法。由于长期以来“事业体制”的局限性,我国绝大多数国有文化企业还缺乏制定发展战略规划的实践和经验。为此,在国有文化企业的股份制改革过程中,应当把制定发展战略规划作为一项重要的工作程序来进行研究和组织实施。

需要说明的是,虽然这项工作不是国有文化企业进行股份制改革的内在内容,但却是其中一项不可缺少的工作程序。如果不把改革与发展紧密结合,离开发展目标去研究和实施体制改革,则体制改革或者没有依据,或者可能偏离正确的方向。其结果,就不免重蹈前几年一些国有企业为改制而改制,在改制甚至上市后,由于缺乏发展战略规划的指导,盲目扩张而导致经济效益下滑甚至亏损的覆辙。

另外,国有文化企业的股份制改革是一项涉及方方面面利益和关系的系统工程,因此,在改革过程中,必须以企业改革为中心,同步进行文化宏观管理体制、文化市场体系、文化投融资体制、国有文化资产管理与运营体制等方面的配套改革,否则,国有文化企业的股份制改革将难以深入,也难以真正建立起既适应社会主义市场经济要求,又符合我国国情的文化事业和文化产业新体制。

【注释】

[1]花建.中国加入世界贸易组织对上海文化产业的影响.文化产业的发展和管理.学林出版社, 2001

[2]荆大申.当前文化体制改革的目标及面临的挑战、中国文化产业评论.上海人民出版社, 2004

[3]陈立旭.论文化事业和文化产业.中国文化产业评论.第二卷.上海人民出版社, 2004

[4][美]曼斯菲尔德.微观经济学.上海交通大学出版社, 1998

[5]岳红记,高广元.正确理解发展文化事业和文化产业的内涵.陕西日报.理论周刊, 2003.4.30(5)

[6]齐勇锋.股份制:国有文化企业改革的方向.中国文化产业评论.第二卷,上海人民出版社, 2004