中国传媒规制的改革方向

3　中国传媒规制的改革方向

针对前述的中国媒介规制中存在的诸多问题，为促进媒介产业的进一步发展壮大，需要对我国现行的媒介规制进行全面深刻的改革。

第一，要从中国传媒的制度设计上进行规管制度的改革，建立传媒业统一的国家规制与管理部门。

条块分割的“井”字传媒布局以及由此带来的不同媒介间的平行结构(各类媒介平行发展，媒介之间融合度很低)和不同地区媒介的倾斜发展(媒介产业的空间布局极不平衡，包括东中西不平衡、城市与农村不平衡、中心大城市与大中小城市不平衡)，给我国媒介业的总体管理、规划及按照媒介产业化潮流的发展带来了极大的困难，耗费了很大的人力、物力，但成效甚微，效率极低。

为提高规制效率，我国急需设立专门的媒介业的综合管理部门，尽可能避免政府部门之间画地为牢及衍生出的寻租行为。从中国传媒业目前的现状来看，横向的不同行政级别媒介属地管理现状在政治体制基本不变的格局下难以打破，可以突破的是打破条块分割中的“条”，即取消各级广播电视电影、新闻出版、文化管理和信产部门的多头管理，代之以可以统领新闻出版、广播电视乃至整个文化产业的综合管理协调部门。这样既有利于协调部门分歧，实现产业融合，更有利于国家发展文化产业的大政方针的推进与落实。

在这方面，我们是有很多国际上的先进经验可以借鉴的。譬如，美国政府根据1934年国会通过的《通信法》(Communications Act)设立的联邦通信委员会(Federal Communications Commission，简称FCC)负责常规的州际、国际通信、电视、电线、卫星、电缆等方面的工作，涉及美国50多个州等，为确保与生命财产有关的无线电和电线通信产品的安全性，FCC是一家独立的政府机构，直接对美国国会负责;2003年12月29日，英国通信办公室(the Office of Communications，简称Ofcom)作为新的国家电信及广电行业管制机构成立，Ofcom正式接替了电信办公室、无线电通信管理局、无线电管理局、广播标准委员会以及独立电视委员会五家机构的职能，成为电信及广电行业唯一的管制机构。英国政府希望这一简化机构的举措能带来更高效的监管。

这两个机构在英美两国的媒介规制方面发挥了重要的作用，促进了本国媒介产业的发展。这些国家的媒介产业发展比较成熟，其政府媒介规制的经验可供我们借鉴。2003年伊始，新加坡政府把原来的广播管理局(Singapore Broadcasting Authority)、影片和刊物局(Films and Publications Department)和电影委员会(Singapore FilmCommission)合并起来，成立了统一的管理机构——传媒发展局(Media Development Authority，MDA)，合并之后的MDA则能更好地协调媒介融合所带来的不同媒体之间的发展和管理⁽¹⁰⁾。

在建立超越单一部门的媒介规制管理部门的时候，管理部门的规制制定者应该有超越小部门利益的眼光和思维，从文化产业发展的大局、从为国家和人民谋福祉的高度来考虑规制问题，制定对应的规制。不同媒介之间的融合和交叉是未来媒介发展的大势所趋，因此从规制上打破行业分割，促进相互渗透和融合符合社会的最大利益及媒介业发展的内在逻辑。

媒介融合发展并非仅需遵循技术和市场的逻辑，媒介融合的进程已经深受政府规制的影响。传统的传媒规制按照单一的基础平台垂直管理，已不再适应于横向交叉的媒介融合现实。伦敦城市大学传播政策研究生项目主任彼得·埃斯菲迪斯(Petros Iosifidis，2002)提出了“规制融合”(regulatory convergence)的概念，即通过展开一系列媒介技术、市场和产业融合的媒介规制变革，建立一个能够适应所有融合领域的共通的规制框架⁽¹¹⁾。在建立统一、精简、高效的媒介产业管理机构上中国已经做了一些有益的探索，2009年8月14日召开的全国文化体制改革经验交流会透露，近年来全国开始试点“建立大部门体制、推动大文化发展”，包括北京、上海、杭州、南京等数十个城市被列为文化体制改革综合试点城市，在这样的背景下，在部分地区，文化、广电和新闻出版局等部门都已实行“三局合一”，实行了“大部制”⁽¹²⁾，但是三局合一在中央层面还没有改革的具体安排，要真正做到三局合一，理顺管理，中央层面的文化、广电和新闻出版机构合并应尽快提上日程。

第二，要建立科学有效的媒介规制效果的评价体系。

到底媒介规制的效果如何?这不应该凭主观感觉，不能赶潮流，更不能凭领导机关甚至是某个领导的一句话、一个电话就决定的，在制定媒介规制之前，要做充分的、科学可靠的可行性论证，这里要从经济效益和社会效益两方面来衡量。

在评价规制媒介的效果的时候，说到底就是社会效益和经济效益的双发展，社会效益就是媒介的社会影响力，社会影响力是指媒介对其受众在认知、倾向、意见、态度、信仰和行为等方面所起的一定程度的影响和控制作用，决定媒介社会影响力的关键因素是媒介的公信力(credibility)，即媒介所具有的赢得社会公众信任的职业品质和能力。只有这样，媒介才能满足受众需要，引导社会舆论，整合社会和提升国家形象等一系列的社会效益。如果再进一步细化，其社会效益的评价指标就是公信力和影响力。

社会效益的指标评价目前很大程度上还停留在主观、定性的判断上;而经济效益指标相对更容易量化，即媒介生产过程中的投入产出比，反映一定时期媒介所生产的最终产品的消费水平，可简单地用公式表示为:经济效益的概率=产出量/投入量。

另外一类重要的评价标准就是规制本身的效率如何，即比较规制的成本和所带来的收益，如果规制的成本大于收益，这种规制无效率，反之则规制有效率。不过即使是规制带来的收益大于规制成本，还需要考虑一个问题:在确定的规制收益下，有没有更小的规制成本或者在确定的规制成本下有没有更大的产业发展的收益，用公式来表示就是:规制效率=规制成本/规制带来的收益。而在过去，规制成本是较少被纳入规制者的考虑范畴内的。如果将同一时期中国同类型媒体制度创新的成本视为一个常数，那么，潜在收益即成为制度创新概率的决定因素，也就是说，收益越高越可能进行媒介制度创新⁽¹³⁾。

在评价媒介规制的建构效果上，国外已有一套相对成熟和科学的方法，美国从保护竞争和公众利益的角度出发，对于集中的限制、对于意见多样性的保护是否成功成为衡量1996年电信法是否达到立法意旨的主要依据。美国采用的多是集中率，比如简单的集中率(concentrationratio，简称CR、CR4或CR8)测量，如果CR4≥50%，或者CR8≥75%，那么，这个市场就被认为是高度集中的;更常用的是赫芬达尔—赫尔希曼指数(Herfindahl-HirschmanIndex，缩写为HHI)，自1982年以来，美国司法部和联邦通信委员会采用此指标作为反托拉斯的依据:HHI=0为完全竞争状态;HHI＜1000为非集中市场，即竞争性市场; HHI在1000～1800，即为中度集中市场;HHI＞1800，即为高度集中市场;HHI=10000，说明一家企业完全垄断了市场，拥有了100%的市场份额。英国在社会效益的测量和评估方面所作的多种尝试中，权变评估方法(Contingent Valuation，CV)获得越来越多的应用⁽¹⁴⁾。根据经济学和管理学的理论，在考虑企业控制权和所有权的时候需要考虑到的因素包括:(1)企业所有权和控制权的分离程度;(2)企业决策的机构成本;(3)企业所有者和经营者的信息不对称的程度;(4)进行融资的能力;(5)企业自我造血的能力;(6)盈利的动力;(7)企业保值增值的动力;(8)企业长期的稳定程度⁽¹⁵⁾。其中(2)和(3)是负向的，其余指标是正向的。当然，我们可以根据国际经验，尝试构建一整套既符合中国特点又科学有效的传媒制度绩效评价体系用于我们的政策绩效评估。

第三，以健全的法治体系替代政策或临时性的规管，以增强媒介规制的透明度、权威性和规范性。

前面已经论及，我国当前媒介规制中存在着大量的缺乏规范性、缺乏连续性和常规化的现象，媒介规制不够透明，由此滋生暗箱操作的情形。要改变这种现状，除了前述要从规制和管理机制上建立统一、有效的综合协调管理部门外，还必须做到“有法可依”，就是说不能“换汤不换药”，要让新的综合规制管理部门在实际执行中有一套可操作的条例、法令。相对于在媒介规制中经常用到的部门规则、政府文件甚至会议讲话或领导讲话，法律更具严谨性和权威性，只有从机构设置和法制建设两方面来健全，规范、持续的媒介规制才能建立起来。

当前，我国媒介技术、媒介管理手段日新月异，包括媒介在内的文化体制改革还处于不断深化阶段，媒介规制也处于探索阶段，技术融合导致不同媒介间的界限日益模糊，制定非常详细完备的媒介法律体系的条件还不够成熟，于是尽快制定一部横跨不同媒介的媒介规制“根本大法”已成必要，在根本大法的框架下，可以逐步完善各媒介规制的子法律，最终形成一个比较完备的媒介规制法律体系。

第四，由于长期形成的东西部差别、城乡差别，加上文化差异，不同地区媒介发展水平差别很大，不同类别的媒介性质迥异，因此对不同地区、不同媒介要区别管理。

中国地域广阔，与改革开放后中国的经济发展类似，中国的媒介产业化起步也较晚，导致不同地区的媒介发展差异更大，中国媒介产业呈明显的倾斜式发展，东部和西部、内地和沿海、大城市和中小城市之间发展存在显著的差异，北京、上海、广东三地的广告业长期占据了中国广告业的半壁江山;再如以联合国教科文组织所规定的衡量传媒发展水平的常用指标千人日报拥有量计，2006年上海地区的千人日报拥有量为204.13份，北京的千人日报拥有量为184.86份，但西部贵州的千人日报拥有量仅为21.85份，青海为19.79份⁽¹⁶⁾，媒介发展的地区差异可见一斑，所以，针对不同地区的媒介规制不可一概而论。为保护舆论的多样性，培养媒介集团的竞争力，在受众规模大、媒介集中度低的城市可以加强合并，媒介规制相应放松，反之则相反(图1)。

图1　不同地区媒介规制象限图

从不同媒介看，广播和电视因为通过电波传播，传播范围广、速度快，媒介传播的无线电波、卫星和有线网络都是相对匮乏的公共资源，其影响也相对较大，这种特性使其与电信、互联网有相似之处，因此西方国家的媒介管制多集中于对广电媒体和电信业的管制，如美国、法国、墨西哥等国家的媒介规制主要是针对广播和电视，而对报纸和杂志的媒介规制相对较少。在美国，报纸和网络主要受宪法第一修正案的保护享受高度的自由，FCC主要管理广播和电视⁽¹⁷⁾。在中国，情况也类似，虽然为了打破管理部门和行政区域的条块分割，但对不同类别媒介的规制应该体现出差别。还有就是，从媒介的性质上分，目前我国媒介分成公益性事业单位和经营性产业单位两大部分，两者具有不同的功能，相应的管理方式也应当体现出差异，前者是保导向，需加强规制，后者是保市场，需要给予更多的自由空间。