出版业规制改革的思路

三、出版业规制改革的思路

虽然说当前中国出版业政府规制改革同样是旨在提高资源配置效率，但是与中国实行规制的其他产业一样，相对于其他市场经济国家的政府规制改革，由于现行政府规制体系的特殊性质和行政垄断的严重弊端，中国出版业政府规制改革也必然有其特殊的历史使命。何况从整个中国经济的市场化进程来看，政府规制改革实际上还是国家社会经济体制改革不可分割的组成部分，其具体改革方案的设计必须考虑其他相关体制改革的思路和具体进程。

当前，我国出版业政府规制改革的基本思路有三：

1.重塑出版业政府规制制度和规制政策体系

所谓重塑出版业政府规制体系，主要是指在放松乃至取消部分规制措施的同时，立足于市场经济条件下出版业政府规制政策的必要性和现实合理性，采取与市场经济体制相适应的程序、方法和措施，将我国长期计划经济体制所延续的政府对出版业的行政控制和计划管理彻底改造为真正意义上的市场经济条件下的政府规制体系。其中，需要特别关注的有三点：

（1）完善出版业规制的法律和法规。针对中国出版业在经济性规制法制建设方面所存在的问题，借鉴经济发达国家及其他规制产业的经验，为适应社会主义市场经济的要求，提高出版业改革的效率，中国出版业政府规制改革应该采取“以立法为先导”的原则，根据出版业的产业特征、政府规制体制改革目标等因素，由国务院、新闻出版总署等机构颁布相应的法规。这些法规应当涉及：出版业改革的目标、程序；确定出版业执法机关，明确其责权；规定出版机构经营许可证的具体内容，明确出版企业的责、权、利关系；价格；出版物质量、服务质量；新出版企业进入条件；市场竞争条件下出版企业之间的关系等重要政策性问题。作为出版业政府规制改革的首要任务，出版业规制部门和行政管理部门必须在研究和明确当前与今后我国出版业政府规制目标、原则及基本途径的基础上尽快制定颁布《出版法》，并对现行有关法律、法规作出相应的调整和修改，形成以《出版法》为核心的我国出版业规制的法律、法规体系，并以此作为我国出版业政府规制的主要法律依据。同时，需要强化依法行政的程序和规范。其中需要特别强调的是，对于依法行政过程中的有关重大决策，必须明确基本的决策程序和法律依据，甚至可以采取以具体法规修正案的形式颁布。

（2）建立独立、公正、高效率的规制机构。在坚持党对出版事业的领导地位的前提之下，针对目前规制机构定位不清、政企不分的问题，应通过转换政府职能和出版社的公司化改造，重塑政府出版规制机构体系。首先，明确国家新闻出版总署作为政府规制出版业的最高机构，各省（市、自治区）新闻出版局为国家新闻出版总署的派出机构，在规制业务上接受新闻出版总署和当地党委宣传部门的双重领导；其次，各出版社不再从行政上分别隶属于中央和省（市、自治区）两级新闻出版署（局），而以国有资产授权委托经营的方式，改由各个国有出版集团公司负责对各自成员企业的管理；最后，各级出版规制机构不再行使除出版规制以外的政府职能。

（3）克服行政性规制限制，实现出版业有效竞争。在市场经济条件下，出版业本身并不具备自然垄断的性质，因此并不存在由于信息不对称、沉淀成本等因素造成的对产业资源配置效率的损害；只要政府采取一定的合理的社会性规制措施，完全可以通过市场机制实现资源的合理配置，使得出版业成为一个竞争性产业。然而，在我国，沿袭于计划经济时代的政府集中统一管理体制，加上出版业自身所具备的精神文化性质，作为意识形态领域的重要内容，政府对出版业实施了严格的经济性规制措施，这一方面固然是社会主义计划经济的本性使然，即通过宏观控制，以达到在短时期内建立起国家出版事业体系的目的；另一方面，这些规制措施在无形中为日后市场垄断的形成做了制度上的铺垫。

2.放松经济规制

放松规制是20世纪80年代以来多数市场经济国家政府规制改革的潮流，至今已经取得了较为明显的成果。但由我国出版业政府规制的特殊成因所致，我国出版业当前放松规制的背景与性质实际上仍然与发达国家的经验有着较大的不同，乃是自20世纪80年代以来中国出版业市场化改革进程的自然延续。因此，中国出版业政府放松规制的基本思路，应当是全面改革计划经济时代延续的所有不合理的规制制度和政策，特别是要放松乃至取消有悖于市场经济规律的行政性规制措施，实现出版业有效竞争。与此同时，应当尽快制定和颁布反垄断法规条例，以防止某些出版企业在放松规制之后形成寡头企业垄断市场或多家企业通过串谋垄断市场并谋取不当利益。放松经济规制主要包括以下三个方面：

（1）放松进入规制。首先，取消对出版企业的总量、结构和地理分布的控制，转而对申请进入的企业只实行资格审核制。出版业的经济性进入壁垒和退出障碍都较低，在市场机制引导下，出版业的供求关系完全可以自动地达到或接近均衡状态，即使政府不对出版企业的总量、结构和地理分布加以规制，也不会造成所谓过度进入和恶性竞争的局面。所以，只要新进入企业符合进入规制政策所规定的资格，出版规制部门就应当准许其进入。其次，逐步取消禁止国有其他资本和非国有资本进入出版业的规制措施，条件成熟时，还可以放松外资进入出版业的规制。

（2）放松对出版社经营范围的规制。在放松规制的过程中，不再对出版机构的出书范围进行限制，出版机构作为独立的市场主体完全可以根据市场需求不断调整自己的品种结构。

（3）放松并取消对书号总量的控制和书号分配制度。只有逐步放松并取消书号配给制，才可能依靠市场机制推动图书市场有效供给的增长，并实现市场供求的均衡。同时，逐步放松并取消书号配给制还可以大大促进出版社之间的市场竞争，真正发挥市场竞争优胜劣汰的作用。逐步放松并取消书号总量控制的书号分配制度并不意味着放弃书号管理。为此，可采取图书书号登记制，规定出版社在出版发行具体图书之前，必须向政府规制机构申请登记书号，而政府规制机构应当原则上予以批准。

3.改善社会性规制

改善出版业社会性规制是在不改变社会性规制目标的前提下，通过改进部分具体规制措施，提高相关规制政策的效率，并最大限度地减少规制措施可能导致的资源损失。

（1）进一步完善图书审查制度。目前中国的图书审查采用事前审查和事后审查相结合的方式，其中的事前审查对于保障出版正确的政治导向具有重要作用，但也存在着规则不透明、妨碍公民出版自由权利的可能。所以，对图书审查的完善需要从三个方面入手：一要明确界定图书等出版物的禁止性内容，并公之于众，任何组织和个人都无权阻碍禁止性内容之外的出版物的正常出版；二要完善、规范图书等出版物审查的机构、程序和申诉机制，使普通公民和著作人都能够清楚图书审查的具体规范，并有权对图书审查的结果依法申诉；第三，从长远来看，要逐渐减少事前审查，改事前审查为事后审查，加强事后审查的力度和范围。

（2）合理运用经济杠杆，促进具有重大社会效益的图书出版工作。目前，我国政府对出版业采取了一系列财税优惠政策，以扶持和促进出版业特别是具有显著社会效益的出版业的发展，包括所得税返还、增值税先征后退等。实践表明，这些优惠政策确实取得了良好的效果。然而从提高出版业资源配置效率、进一步加强图书出版的社会效益导向的立场来看，这些优惠政策也存在着一些问题，如在一定程度上助长了出版业的低效率现象，以及社会效益导向并不明确等。为克服这些弊端，需要在出版业政府规制改革过程中，对上述优惠政策进行必要的调整，以期最大限度地发挥有限资源对具有重大社会效益图书出版的推动作用。首先，取消出版业的所得税返还和增值税先征后返的优惠政策，对所有出版社统一实行税收征管的国民待遇；其次，政府应当以突出社会效益为中心，详细列举政府鼓励出版的图书的各项标准，通过制订重点出版物规划和出台鼓励、支持某些出版物的政策，落实《出版管理条例》中“国家支持、鼓励优秀出版物、重点出版物的出版”这一规定。同时，每年根据从出版业实际征收的税款规模，由各级财政相应设立与之等额的政府出版资助和奖励基金，对那些对国家和社会发展具有重要作用，带有明显社会公益性的出版物或出版行为予以一定的资助、补贴；再次，由中央和省（自治区、直辖市）两级出版规制机构制定具体的实施细则，并负责执行上述有关出版资助、补贴和奖励工作。

【注释】

[1]参见臧旭恒等：《产业经济学》，经济科学出版社2005年版，第444～445页。

[2]参见臧旭恒等：《产业经济学》，经济科学出版社2005年版，第443～444页。

[3]〔日〕植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第22页。

[4]《马克思恩格斯全集》第11卷，人民出版社1995年版，第573页。

[5]《马克思恩格斯全集》第11卷，人民出版社1995年版，第94页。

[6]参见李斯颐：《言论和出版的自由与界限》，《新闻与传播研究》2002年第1期。

[7]转引自史东辉等：《中国图书出版业的产业组织分析》，广西人民出版社2008年版，第85页。

[8]陈昕：《中国出版产业论稿》，复旦大学出版社2006年版，第14页。

[9]参见史东辉等：《中国图书出版业的产业组织分析》，广西人民出版社2008年版，第93～ 94页。

[10]臧旭恒等：《产业经济学》，经济科学出版社2005年版，第428页。

[11]参见吴汉东：《著作权合理使用制度研究》，中国政法大学出版社1996年版，第5页。

[12]吴汉东：《知识产权基本问题研究》，中国政法大学出版社2005年版，第168页。

[13]参见刘小兵：《政府管制的经济分析》，上海财经大学出版社2004年版，第243页。

[14]参见新闻出版署1990年4月发布的《关于重申高等学校出版社出版方针、任务及出书范围的原则规定的通知》和教育部2002年发布的《高等学校出版社管理办法》。

[15]例如美国政府对涉及国家机密、国家安全性质的书稿，包括国家情报、高科技、重大的内政外交活动的书稿，也规定要事先送政府有关部门审查，未经同意不得出版，如有违规，立即受到查处。其中有的书稿，在作者交出版社编辑审阅之前，就要先送政府有关部门审核，否则要承担司法责任。参见袁亮：《西方政府审处书稿案例说明什么》，《出版科学》2003年第1期。

[16]袁亮：《建立事后审查制度略考》，《出版科学》2005年第5期。

[17]根据《关于全国各出版社书号核发办法的通知》新出图〔1997〕143号规定，各出版社新出图书书号总量仍按新出图〔1994〕387号、〔1995〕24号文件规定的每位有发稿权的图书编辑年度5个书号量核定。每年分两次发至省级新闻出版局、中央、国务院各部委出版社主管部门。凡是在上年度受到停业整顿处分的出版社，核减其书号总量的10％～20％。对于存在“买卖书号”、超范围出书及其他违反出版管理规定和在出书中存在其他问题的出版社，将视情节轻重给予扣减书号直至停发书号的处罚。对于书号使用总量调控较好，上年度的书号有余量的出版社，作为评选优秀、良好出版社的一个条件给予记载，其余量在下年度书号量中冲销。优秀、良好出版社在规定书号核发量的基础上追加书号，优秀出版社的追加数量控制在本社书号总量的30％以内；良好出版社的追加数量控制在本社书号总量的15％以内。对于科技专著、统编教材、外文、民族文字等图书，其书号的追加数量不超过本社书号总量的20％。国家出版主管部门每年定期抽查上年度书号的使用情况，对于追加书号移作他用（未用于所申请书目）、虚报编辑人数多领书号、一号多用等违规问题，除扣减下一年度书号外，将根据《出版管理条例》给予必要的处罚。

[18]参见《中共中央、国务院关于加强出版工作的决定》，1983年6月6日，中央〔1983〕24号。另外，新闻出版署在1994年7月发布的《出版社年检登记制度（试行）》（〔1994〕新出图610号）中规定：“必须遵守专业分工和出书范围。1990年出版社重新登记工作中已核定了各出版社的出书范围。除专业科技出版社按新出图字〔1992〕1254号文出书可以‘立足本专业，面向大科技’外，其他出版社一律按重新登记注册时所核定的出书范围出书。出版社不得随意突破专业分工和扩大出书范围。”

[19]参见新闻出版署：《关于出版社重新登记注册工作几个问题的通知》，1990年5月10日，新出图字〔1990〕第564号。

[20]参见史东辉等：《中国图书出版业的产业组织分析》，广西人民出版社2008年版，第249页。

[21]参看赵达：《政府不应缺位，也不能越位——法学专家眼中的中小学教材“租型”问题》，《政府法制》2009年第1期。

[22]达塔斯·史密斯：《图书出版指南》，北京大学出版社1994年版，第3页。