重庆市九龙坡区房屋管理局 刘善德 宋联生
近年来，随着城市建设的飞速发展，以居住环境优美、物业服务规范为特征的新建住宅小区快速增长，而建于上世纪八九十年代甚至更早的住宅区，则大多还没推行物业管理，环境“脏、乱、差”，房屋设施陈旧、治安状况较差等问题普遍存在，与新建小区形成明显反差。随着时间的推移，这些问题极大影响群众生活，引发诸多社会矛盾。高度重视并有效解决老旧居住区管理中存在的各类问题，已迫在眉睫、刻不容缓。
一、九龙坡区老旧居住区的管理现状
1．老旧居住区的概况
目前，九龙坡区老旧居住区共有2026个，包括4885栋、172481户，建筑面积1476．8万平方米，约占全区总住房面积（4348万平方米）的34%；如果按照每户2．5～3人取中间值计算，约居住47万人，占全区常住人口的42%。其中，老旧散住宅面积有近1190．1万平方米，“农转非”安置房约286．7万平方米。
2．老旧居住区的基本特点
（1）体量较大。由于多家大型国有和军工企业落户九龙坡区，其家属区较多，加之作为城乡统筹综合配套改革先行示范区，“农转非”居住区也较多，导致我区老旧居住区比其他区县的体量更大，是渝中区的近3倍。
（2）点多面广。各镇街都不同程度存在老旧居住区，主要分布在杨家坪街道、谢家湾街道、石坪桥街道、黄桷枰街道、渝州路街道、石桥铺街道、华岩镇、西彭镇等地，以国有企业家属区居多；已安置入住的“农转非”安置项目达96个，主要集中在杨家坪街道、石桥铺街道、渝州路街道、九龙镇、华岩镇、白市驿镇、西彭镇等地。
（3）空间狭小。老旧居住区占全区住房面积34%，却居住了全区47%的户数，人均住房面积明显偏低。
（4）业委会少。老旧居住区多数未成立业主委员会，特别是对于占“大头”的国有企业家属区来说，居民形成了“有问题找单位，单位迁走找政府”的传统思维，自我管理意识极为淡薄。
3．老旧居住区目前的管理方式
九龙坡区17个镇街对老旧居住区都进行了不同程度的管理，基本上处于粗放型管理或被动管理、较低收费或不收费的状况，政府责任承担过大，市场作用发挥很小。目前主要有以下四种基本管理方式（不含“农转非”安置房）：
（1）市场化物业管理的居住区。约占老旧居住区总面积的43．63%。虽然相关配套设施不齐备、硬件环境较差，但由于是市场化运作，管理与服务效果相对较好，基本的清洁和居住安全有保障。比如九龙花园、双龙苑、和园小区、盘龙小区等安置小区和杨家坪建工二村、黄桷坪桃花村等引进了物业公司管理。
（2）业主自治管理的居住区。约占老旧居住区住宅面积的39．67%。这类小区主要是通过居民成立小区自治管理委员会，共同落实清扫保洁和治安防范责任，但效果不明显，与现有住宅区规范管理仍有较大差距，如石坪桥建筑二村、石桥铺山林村。
（3）街道社区接管的居住区。约占老旧住宅总面积的11．82%。此类小区通过各街道建立清洁服务队，社区建立治安巡逻队开展保洁、治安服务，如遇下水管网及化粪池堵塞，一般则要社区协调市政解决。此种方式居民每户每月交3～10元不等的清洁费，无经济压力，但街道和社区的经费和工作压力大。而对于此种方式，高新区采取的办法是，街道成立小区管理办公室，小区办公室聘请人员对安置小区进行管理，管委会对渝州路、石桥铺街道的“农转非”安置房给予0．3元/平方米·月的补助，缓解基层压力。
（4）单位自治管理的居住区。约占老旧居住区总面积4．93%。此种形式有完全的和不完全的管理两种情况。完全的单位自治管理，是将房屋维修以及物业管理全包全揽，如杨家坪工人疗养院家属楼就是如此；不完全的管理，是房屋的整治改造和基础设施维修由单位负责，但其他管理服务由社区负责，如石坪桥冶金村就是十八冶集团只负责房屋防漏修缮和统一收缴电费，清洁、安全等管理服务由社区负责。
二、老旧居住区存在的问题
1．管理缺失或管理不到位
（1）社区管理存在缺位现象。一些老旧居住小区未成立居委会，社区管理尚待强化。道路、楼道无人打扫，污水横流，绿地破损，杂草丛生。同时，在停车位、乱搭建、公用设施使用等方面业主为了自身利益各执一词，较为混乱。比如西彭工业园区安置还房小区三期工程，近800户，由西彭园区直接管理，镇政府未建立相应的居委会，社区管理工作缺失。
（2）部分老旧小区长期未实施日常管理或日常管理不到位。小区房屋设施设备、公共部位维护较差，普遍出现下排管网堵塞、楼梯扶手锈蚀剥离、小区道路损坏、搭建违章建筑、改变房屋结构、毁绿占绿等问题。对已经实施物业管理的小区，也存在收费率低、物业服务质量差的问题。由于老旧居住区居民物业收费低，物管公司“见钱做事”，物业管理水平相对较差，居民怨声载道，不愿意缴物业费，形成了“收费少—服务少—不愿缴费—服务更差”的恶性循环现状。如石坪桥石坪村华奥大厦小区由于收费额低，物业公司无法运营而撤离。
2．前期遗留问题未解决，增大后期管理成本
（1）前期配套设施不完善。由于房屋先期规划设计、建设标准不高，硬件设施不完善，一些项目未安装水、电一户一表，总、分表损耗费用分摊困难；早期建设的房屋供电容量较小，不能保证用电安全；多数老旧小区规模小，未形成封闭式小区，因此，偷盗案件频发，治安问题突出；未提供管理用房等诸多建设遗留问题，造成后期管理难度增大。如石桥铺街道兰花小区下排坡度设计不合理导致排水淤积，化粪池设施简陋，几乎每周都要专门派人清理一次，绿化设施明显不足，消防设施不完善，存在极大的安全隐患。华岩镇中梁山街道的康苑社区（华龙园小区）下排管网已严重破损，每月都要定期进行清掏和疏通，年预计费用在20万元，小区房屋严重漏水，时常开展维修，年费用在10万元；这一系列问题都是由房屋自身设计和质量的缺陷以及房屋年久失修所造成的，增大了后期管理难度和成本。
（2）未建立物业专项维修资金。九龙坡区老旧居住区包括“农转非”安置房大都未归集房屋大修基金。例如，石坪桥287栋老旧房屋中有214栋无大修基金，占75%。同时，有部分老旧房屋公共维修资金现仍在原售房单位，而有的原售房单位又因改制等原因已不存在。这些房屋的公共设施维修和更新缺乏经费保障，容易引发各种社会矛盾。
（3）房屋产权遗留问题。目前全区老旧居住区产权混杂，统一难度大。如黄桷坪街道个人产权占43%，单位、个人混合产权占24%，单位产权占31%，其他占2%；还有些老旧房屋没办证，有的已无证可查，甚至在近年修建的“农转非”居民安置项目也有没办证的情况，如含谷镇部分安置房、中梁山街道协兴村社区安置房，其房屋修建面积超过政策限额，无法办理产权证。
3．居民有偿服务意识淡薄
目前，老旧居住区清扫、门卫等基本费用的收缴率不到70%左右。主要居住人群文化水平较低，收入不高，对生活品质要求不高，没有形成花钱买服务的意识，特别是“农转非”居民安置区居民抱有“不是我们要住，是政府要我们住”的想法，要求政府包揽一切。调查显示，全区由物业管理公司管理的转非小区收费标准均比较低(不收取物管费，只收一户几元不等的清洁费)，但仍有相当一部分农转非人员不愿缴费。同时，转非居民的现代文明意识有待提高，他们从村民转变为城市居民，从住独门独院到住公寓楼房，从分散的村院到集中统一的楼房居住，身份和环境改变了，原有的生活习惯却没有改变，种菜养鸡、门前屋后堆放杂物等习惯一时难以纠正，造成管理难、收费难。
三、对老旧居住区管理新模式的建议
1．加大工作力度，促进老旧居住小区管理规范化
（1）妥善处置遗留问题，努力化解小区矛盾。一是完善基础设施。优先解决楼道灯、下水道、化粪池等问题，修缮老化管道、破损道路，增加停车位、绿地和消防、监控设施，创造良好的生活环境。考虑到资金压力，对基础设施改造应分期分批集中实施，可以采取竞标的方式推行。二是完善“一户一表”。未安装一户一表的农转非安置房由征地建设单位逐步完善解决；如系区外单位，由区政府出面协调解决;建设单位已消失的由区财政进行补贴，供水、供电部门按照优惠的价格，安装一户一表，由转非居民直接缴纳水、电、气使用费。三是建立物业专项维修资金。有挂靠单位或建设单位的居住区，可责成建设单位和产权单位出资；老旧居住区个人产权房，住户自行出资；“农转非”居住区，首先，明确征地主体缴纳物业专项维修资金的责任。新征地安置项目按照现行政策规定的标准提留安置房物业专项维修资金。已安置入住的农转非房屋，由征地建设单位根据市政府55号令《重庆市征地补偿安置办法》的规定，按照优惠购房建安总造价的2%～3%的比例提留维修资金，缴交到区物业专项维修资金中心管理。其次，设立财政管理专户。在无法按照政策规定建立物业专项维修资金的情况下，建议在区财政设立维修资金管理专户。财政资金吃紧时，可以挂空账户，一旦需要动用物业维修资金时，由区财政从维修资金专户支付。四是理清房屋产权。产权的确定是物业管理的前提。对未办理产权的国有企业家属区房屋，建立与企业的协调机制加快推进；对产权混杂的居住区，全面清理，登记造册，明确告知物管义务，并为完善基础设施打好基础；对于“农转非”居住区没有办证的房屋，按照重大历史遗留问题处置原则及工作机制，积极争取上级支持，尽快完善产权手续。
（2）探索管理模式。老旧居住小区有其区别于商品小区的特殊性，全面在农转非小区实施物业管理并不可行。主要有3个方面的影响因素：一是多数不具备实施物业管理的硬件条件，如缺乏物业管理用房，未进行封闭等；二是物业管理是一种专业化的服务方式，也是一种管理成本较高，收费较高的服务方式。同时物业公司作为企业，追求利润是企业必然的选择，这与老旧居住区的经济基础不一致。因此，与社区自治管理等方式相比，实施物业管理成本较高；三是老旧小区由于收费困难，矛盾较多，多数物业服务企业不愿接手管理。因此，对全区现有的老旧居住区面积大、项目分散、管理模式多样等情况，按照因地制宜、群众自愿、政府指导的原则，建议实行差异化的管理模式。
①引导实施社区自治管理。一是确定管理模式。按照属地管理的原则，由街道（镇政府）作为本辖区老旧房屋管理的牵头责任单位。对符合条件但尚未建立社区居委会的小区应尽快建立社区居委会。对不具备实施物业管理条件的小区，实行社区自治管理模式。社区居委会牵头实施自治管理，并成立由居委会人员、居民代表组成的居民自治管理组织，实现居民自我管理与服务的办事机构。二是创新服务方式。为居民提供环境卫生清洁、垃圾清运、房屋设施基本维护和管理、社区治安巡查等服务内容。可以利用现有的社区服务平台提供延伸服务内容，如利用城市环卫资源进行环境保洁、垃圾清运，也可以利用社区联防联控体系进行小区治安巡查等。可以聘请专业服务公司提供下排管网疏浚、房屋设施修缮等服务。组织小区居民进行自我管理和服务，比如组织小区居民成立清洁组、治安巡查组、服务修缮组、绿化管养组等，支付一定的报酬，可以降低管理经费支出，并可以为农转非居民创造就近就业的岗位。成立社区服务中心，为社区居民提供增值服务。如利用社区用房提供托老服务、设立社区青少年中心、社区文娱活动中心等。
②引入物业管理。对具备实施物业管理条件的小区，由居民通过投票表决，决定是否引入物业管理，决定引入物业管理的，居民联名向街道（镇政府）提出书面申请。由街道（镇政府）、居委会指导居民成立业主委员会，业委会聘请物业服务企业实施物业管理。
2．化解资金困局
搞好老旧居住区房屋管理资金问题是关键，是解决其他问题的“钥匙”。要建立与农转非安置房屋管理方式相适应的资金投入模式，多渠道筹集资金。按照“居民承担一点、社区自筹一点、街镇补助一点、财政支持一点”的方式，多渠道筹集资金。
（1）“一户一表”资金。积极协调水、电部门出资解决“一户一表”问题，原则上由居民承担一部分，水、电部门分担一部分，困难户无力承担的由区政府给予适当补贴。
（2）基础设施资金。对居住区基础设施项目，按照权属性质，由区出资30%、镇配套70%资金；街道由区财政承担。
（3）专项维修资金。有挂靠单位或建设单位的居住区，可责成建设单位和产权单位出资；“农转非”居住区，由责任单位出资；老旧居住区个人产权房，住户自行出资。
（4）物管日常运转资金。主要针对自治管理和社区代管的老旧居住区。一是以低收费方式，按月向居民收取一定费用。二是由社区对居住区内属于公共产权的门面、停车位、广告位等物业开展全面清理，租金收入全部用于物业管理，提高“造血”功能。三是对封闭管理的居住区，在封闭的原进出口建设若干商业门面房进行出租，租金收入由街镇统筹管理，全部用于物业管理。四是发动社会捐助，弥补缺口。
（5）不实行物业补助，建议以奖代补。对于新兴的物业管理业主已慢慢地能够接受，但对于物业管理收费始终还不能接受，有抵触情绪。政府给予老旧物业管理小区一定的物业管理费补助，虽然解决了一些物业公司和社会管理的一定费用，但物业补贴造成了人们对政府的依赖性，一旦政府退出补助体制，就会造成小区更大的矛盾。因此，建议不实行物业补助政策，政府可采取以奖代补，对整治效果明显，管理规范的小区实施奖励，同时，鼓励和奖励有条件的小区开展物业管理示范小区的创优工作。
（6）拓宽收入渠道。根据小区的实际情况，支持小区从广告收入、停车收入等多渠道筹集经费，充分利用现有小区资源搞创收。
总之，对于老旧小区的改善，应在政府、业主、社会齐抓共管的情况下解决，只有多方合力建立充分民主之上的管理模式，老旧小区才可能在居民的共同支持下健康发展。
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