推动国家治理现代化应当传承与超越中国传统的国家治理

众所周知，由于每个国家的国家治理环境与治理结构均不相同，很有可能会出现国家治理体系与治理能力大致相同，但国家治理结果却大相径庭的情况。此外，由于国家治理是一个动态的过程，在不断解决治理问题的同时，国家治理结构与治理环境也会随之发生改变，加之新的治理问题不断生成，即使国家治理体系与治理能力并未变化，其治理的效果也可能出现波动。因而，采用静态的标准，甚至如某些学者所主张的使用分数评价的方式来衡量国家治理体系与治理能力的现代化程度，恐怕有失偏颇。这就决定了当下中国选择什么样的路径来实现国家治理体系现代化，以什么样的方式提升国家治理能力。这显然不可能是对西方发达国家“依样画葫芦”式照搬照抄的结果，也不可能由个别人士毫无根据的凭空“臆想”所决定，而“是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”[3]。所以，中国国家治理体系与治理能力的现代化必定是对中国传统国家治理的传承与超越。

“中华民族创造了具有5000多年悠久历史的辉煌文明”[4]，仔细审视就能发现大量可以用来滋养国家治理现代化的“养分”。古代中国的统治者和思想家们在治国理政方面的诸多建树，着实对维护社会政治稳定、推动经济社会发展、加强民族团结、巩固大一统局面发挥了积极的作用：诸如老子的治大国如烹小鲜，孔子的为政以德，以及在先秦时期萌发并历代传承的“民为邦本”（《尚书·五子之歌》）、“道之以德，齐之以礼”（《论语·为政》）、“仁义礼智信”等治国理政理念与历朝历代的制度设计和法制传统——尤其是乡村社会的乡绅治理，对传统社会稳定和发展的作用不可小视。然而，由于古代中国“家国一体”的格局，审视中国过往的历史与前人的论述，不难发现中国传统国家治理的治理结构较为单一，专制主义导致对公权力的制约乏善可陈，很难有所作为；从汉代开始占主导地位的儒家，使古代中国以礼义而非法律来构建社会秩序；中国古代在社会治理方面也无更多的建树；最为主要的是中国古代的国家治理主要围绕君权至上和宗法等级制度展开。由于古代中国独特的政治发展路径，中国并没有如同古希腊、古罗马一般出现只局限于奴隶主贵族之间的城邦民主制度，但是普通民众的地位被提升到一个较高的位置，从周公的“用康保民”（《尚书·康诰》）思想，到春秋时期国君登上城楼向民众宣示政策以争取支持的累累事例，再到战国时期各国君主出于争霸需要而想尽办法使“寡人之民”增多的政治实际，“民本”思想由此应运而生。在这个思想体系中，孔子指出“民无信不立”（《论语·颜渊》），将民众对君主的信任视为其政治合法性的重要来源之一；孟子则提出“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》）的观点，将民众看作国家中最重要的组成部分。但需要注意的是，“民本”终究不是“民主”，在中国古代陈旧的生产关系作用下，普通民众必然不可能成为国家治理的主体或参与主体，“民为邦本，本固邦宁”这样的理想是无法掩盖“肉食者谋之”的政治现实的。虽然古代中国的学者们已经意识到了制度与机制必须具有明确性，不能相互矛盾，并且还需要有一定的稳定性，韩非子指出：“不一其宪令，则奸多”（《韩非子·定法》）和“治大国而数变法，则民苦之”（《韩非子·解老》），在监督制约机制构建方面，关于政府官员的权力制衡，历朝历代大多都有较为详尽的制度设计。但由于中国古代单一且封闭的国家治理结构，“法制”是必定无法发展成为“法治”的，纵然学者将法律视作“天下之程式，万事之仪表”（《管子·明法解》），法律也无法成为约束国家治理主体行为的刚性标准，终归只能是被统治者们的行为规范，是“一民之轨”（《韩非子·有度》）。诚然古代中国在树立国家的核心价值体系方面成就斐然，其价值体系甚至还穿越地理的阻隔，辐射影响了周边的多个国家。孔子就极力主张统治者应承担道德教化的职能，他认为统治者应“道之以德，齐之以礼”，这样民众就会“有耻且格”（《论语·为政》），但是，尽管儒家的道德伦理体系在很长一段时间对维持古代中国政治和社会秩序起到了一定的积极作用，其“君君，臣臣，父父，子子”（《论语·颜渊》）的差序格局却只适用于传统的小农社会，无法满足现代社会和国家治理现代化的要求。即使备受他国推崇的科举制度，在一定程度上扮演了各阶层上升渠道的角色，在促进政治稳定的同时也有利于国家治理的进行，至今仍可以为世界各国的国家治理提供经验借鉴，然而，正如有的学者指出的，中国“二千余年之政论，大体以君道为中心”[5]，中国古代国家治理结构封闭，政治家和思想们往往只能选择“致君尧舜上，再使风俗淳”的路径，这就导致中国古代的国家治理经验与思想注定有不可忽视的缺陷。因而要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须在传承中国的传统国家治理的同时，最为重要的还是要在甄别的基础上，取其精华，去其糟粕，在继承过程中不断实现超越和创新，这是因为：其一，国家治理现代化要求以民主化为导向。以民主化为导向的国家治理体系与治理能力现代化首先旨在以国家治理结构变革作为源动力。将广大人民群众和社会组织吸纳成为国家治理的参与主体是实现根本制度规定内容的必由之路。唯其如此，人民对于国家治理的热情才会被充分调动，从而激活国家治理过程中的每一个因子。但是，孤立存在的治理结构毫无疑问是不稳定的，它会因为权力的此消彼长而发生变动，因而还需要推动相关的体制机制建设来予以保障，使民主化引导下的国家治理体系能够切实发挥“对公民的偏好持续不断地作出反应”[6]的作用。此外，在民主化趋势的引导下，国家治理主体与参与主体之间的地位更趋平等，国家治理的方式和方法也必然将随之而发生改变。以对话、协商、合作等方式为主的国家治理将取代以往指挥、强制和命令式的国家治理方式。使国家治理主体和参与主体能够在充分探讨和学习的基础之上掌握更为全面的治理信息和相关知识，形成治理合力，为国家治理能力的现代化提供源生性动力。而传统中国社会大众连最基本的政治权利也没有，参与国家治理是根本不可能的。

其二，国家治理现代化要求以法治化为导向。带有人治色彩的治理行为往往因其过大的随意性和特定的价值趋向性而选择绕过正规渠道进行暗箱操作，这种只能讨好特定利益群体的行为很难获得合法性，更不必说提升国家治理能力了。所以，正如有的学者所说：“不由法律赋予权威的行为不可能是作为一个政府的治理行为，它们不具备法律效果并通常是非法的。”[7]法治化导向要求彻底摒弃以往国家治理中人治的相关要素。需知，法治至今仍是人类社会所能拥有的最好的治理手段之一，这是因为法治通过使规则明确可知，给予大多数社会成员相对的机会平等，且法治承认人类理性的有限性，在立足于防止最坏的情况出现的基础上，还为体制机制的不断发展完善留足了弹性空间。可以说，法治最大的价值就在于其为人类提供了一条不断循序渐进改善现状的现实路径。

因而，以法治为导向的国家治理现代化应首先着力于对国家治理过程中每一个个体基本合法权利的保障，从而构建起良好的治理秩序和治理环境。如果国家治理的改革过程中没有注意到普通人民群众的基本权益，反而使其在一次次改革中受损，政府的合法性就无从谈起了，国家治理体系和治理能力也难免被影响而受扭曲。只有将权力关进监督和制约的“笼子”中，以法治化为导向的国家治理现代化才能奠定基础。如此，既可以防止国家治理能力滥用，又可以使法治化导向和民主化导向相对接，以民主化导向的方式来确定如何以及在什么程度上对国家治理主体和参与主体授权，以法治化导向的方式来对这种授权进行监督和制约。相形之下，朕即国家、朕即法律的传统国家治理显然必须予以抛弃和超越。

其三，国家治理现代化要求以高效化为导向。以高效为导向的政府治理现代化要实现投入产出比最大化，国家治理过程中若能够在某些治理领域以最小的投入获得最大的治理效果，就能节省出大量的治理资源，用以强化其他需要投入的治理领域，以全面且均衡地提高治理产出的水平与质量，实现社会的福利最大化；要在社会中塑造一种崇尚效率的文化，使“效率被看作一个理想，可以指导社会金钱投放的选择或资源配置，以便达到最大的使用价值”[8]，而崇尚效率的社会文化会反过来为国家治理现代化创造良好的治理背景，推动国家治理进一步高效化；要进一步协调与民主化导向之间存在的张力关系，至少在体制机制建设中要保证少数群体的利益诉求能够不受阻碍地进入国家治理的议程，而提高国家治理效率的决策也必须是要通过国家治理主体与参与主体的民主协商而做出的，并且在执行的过程中必须要受到民主机制的严密监督。上述论点显然在传统中国的国家治理过程中是难以做到的。

其四，国家治理现代化要求以公开透明为导向。公开导向可以通过增加政治参与的程度来促进民主化，民主化导向却不一定会促进公开透明，反而会因为寡头政治的影响走向其反面。因此，公开透明导向是民主导向的充分不必要条件。落实到具体的国家治理体制机制，公开透明导向则理应优先于民主化导向。因为即使是在现代社会，国家治理的相关信息也并不能够充分共享，而只要国家治理主体充分利用这种信息不对称性，就可以轻易地绕过民主化的制度设计来实现暗箱操作。只有以公开透明为导向，公众才能对国家治理体系产生认同，相关的体制机制“才有约束力”[9]，从而降低腐败发生的可能，减少国家治理的成本，使国家治理顺利进行。

其五，国家治理现代化要求以公正为导向。公平正义“无论以资产阶级的形式出现，还是以无产阶级的形式出现，本身都是一种历史的产物，这一观念的形成，需要一定的历史条件”[10]。从当下生产力实际水平出发，以公正为导向推动国家治理现代化就是要在国家治理的过程中处理好公平与效率的关系。而在国家治理过程中最为直接也是最为重要的调节公平与效率关系的途径就是社会财富的一次和二次分配。以公正为导向推动国家治理现代化要求在社会财富的一次分配中实现经济民主，协调好劳资双方的关系。而在二次分配这样传统意义上更为注重公平的分配过程中，以公正为导向推动国家治理现代化不但应充分发挥社会民主的作用，使社会群体充分表达其利益诉求，更应重视在此过程中资源配置的效率问题，以分配效率的提升带动分配公平的实现。这种导向在中国传统的国家治理中是根本不可能坚守和奉行的。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中必须顺应时代的潮流和社会主义现代化的要求，对中国传统的国家治理进行积极的扬弃。

当代中国国家治理的现代化是伴随着中国的社会主义现代化建设一同前行的，新中国成立以来，特别是改革开放30多年来取得的辉煌成就，证明了新中国构建的国家治理体系与治理能力所具有的独特优势。随着经济社会的进一步发展，中国国家治理所需要面对的问题趋于复杂多样，且信息化、全球化的到来更使社会问题与公共事务之间的联系变得愈加紧密。“牵一发而动全身”的系统性问题随处可见，这些问题对于国家治理的民主、法治、公平、高效、公开透明的要求，使中国传统自上而下、命令式的国家治理思维方式和基于这种思维方式构建的国家治理体系与治理能力显得过于陈旧。有鉴于此，习近平指出，“迎接挑战，最根本的是改革创新”[11]。“在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系的完善和发展”[12]，用“一系列治国理政新理念新思想新战略”[13]为指导，使现代化的国家治理与扬弃传统国家治理相结合，在继承中创新，在创新中继承，推动中国国家治理实现向民主、法治、高效、公开透明、公平正义的现代化转变。