作为一种制度和能力的国家治理现代化

（一）国家治理的内涵

从词源看，“治理”（Governance）源于古典拉丁文和古希腊语，原为掌舵、控制、引导和操纵的意思。20世纪90年代，西方国家的新公共管理运动勃兴以来，西方学者常用“治理”这一概念强调政府放权和向社会授权。这就把“治理”作为一种社会变革的理念，再次引入经济社会政治和学术研究领域。“治理”被看作是由行政生态变化引起的统治领域巨大变革，其影响已超出社会管理领域，“在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事务或毫无意义的时髦词语”[1]。不同的研究者基于不同的立场和视角，对治理有着不同的理解。但总体来看，西方国家的“治理”强调的是政府放权和向社会授权，实行多主体、多中心的治理。具体而言，治理具有以下四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2]由此可见，西方的治理理论，具有“社会中心主义”的取向，主张去除或弱化政府权威。这既与西方资本主义国家目前的经济社会发展程度及现阶段面临的问题相关，也与西方“国家—社会”相对立的历史传统有 关。

在中国历史典籍中，虽然缺乏现代意义上的“治理”理念，但却蕴涵着十分丰富的治国理政智慧。《尚书》中记载：“道洽政治，泽润生民”，“安民则惠，黎民怀之”；《论语》中指出：“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使民以时”；《墨子》中讲：“以其常正，收其租税，则民费而不病。民所苦者非此也，苦于厚作敛于百姓”；《荀子》中写道：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”；清王士禛在《池北偶谈》讲：“帝王克勤天戒律，凡有垂象，皆关治理”；等等。这些思想，在一定程度上反映了我国古代治理的经验和智慧。中国古代国家治理中，从统治集团立场看，一直都有强调“民本”的传统，从民间立场看，也有提倡“不与官斗”的官民合作传统，在中国传统政治中，治理主要是“治民”、“驭民”之术。可见，我国当今治国理政，与当代西方国家公共行政的治理理论、中国古代统治者的“治国理政”思想，既有联系，又有本质区别，是中国共产党着眼解决当代中国问题提出的现代治理理念。

在我们党的重要文献中所说的国家治理，无疑汲取和借鉴了西方治理和我国古代治国理政的有益成果，但它主要是由当代中国社会主义现代化建设实践催生的，是中国共产党着眼解决中国问题推进治国理政理论和实践创新的政治自觉的体现。党的十六大报告中明确提出了“党领导人民治理国家”的理念；党的十七大报告中进一步提出“保证党领导人民有效治理国家”；党的十八大报告多处强调运用“治理”的概念。从中国共产党的重要文献中对这个核心概念的使用可以看出，我国的国家治理是中国共产党运用国家制度体系实现对社会治理的过程，是国家职能的具体体现。“它遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。”[3]马克思主义国家理论认为，国家职能包括统治职能和管理职能，而且两者是不可分割、紧密联系的。尽管阶级统治职能是国家的本质职能，但随着社会的发展、阶级矛盾的缓和，其统治职能逐步减弱，而管理职能逐步上升。我国的国家治理，是我们党领导人民依据国家统治职能和管理职能，运用国家制度对社会进行治理的过程，是我们党治理社会主义社会的一种理论和实践，它“是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政”[4]。也就是说，是以国家制度为基础的治国理政。从统治到管理，再到治理，体现了我们党治理理念的提升和重大转变。

我们要借鉴西方治理的有益成果，但不能简单套用西方的治理理论和实践。国家治理对于任何一个国家来说，都是一个需要不断从理论和实践上不断探索完善的课题，不存在可以像数学公式一样拿来套用的模式。学习任何治理模式，都必须考虑主体性、时间性、空间性差异带来的影响。从国际上看，一些西方国家和国际组织打着“治理”的旗号，干涉别国内政，带来了严重政治后果。比如，世界银行、国际货币基金组织等为推销它们的所谓“良好治理”框架，将它们的“善治”作为评估有关国家现状的主要标准，要求一些“治理不善”的国家引入自由市场经济、消除贸易壁垒、进行相应的社会改革。[5]这些国际组织在亚非拉一些国家推销的西方治理，不仅没有给这些国家带来良好的治理，反而加剧了这些国家的动乱。这些教训，值得我们认真汲取。

（二）国家治理现代化的内涵

现代化是人类社会从传统社会向现代社会的转型过程，一般包括知识科学化、经济工业化、政治民主化、社会法治化，等等。近代以来，西方国家在经济、政治、文化等方面首先进入了现代化国家行列。但各个国家走向现代化的路径不同，而且现代化的模式也各不同。对于后发国家而言，现代化模式特别是政治制度现代化模式绝不等于西方化。中国的国家治理现代化，是中国共产党提出农业现代化、工业现代化、科学技术现代化、国防现代化“四个现代化”之后，提出的又一个“现代化”战略目标，是实现社会主义现代化的题中应有之义。国家治理包括国家治理体系和治理能力两个方面。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[6]国家治理现代化，就包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理体系现代化，实质上就是国家制度现代化；国家治理能力现代化，就是运用现代化的国家制度治理社会。

（三）国家治理现代化的重要特征

国家治理现代化的总指标是实现社会的良好治理，具体而言，至少应当包括：法治化、民主化、效能化和公正化等方面。

1. 法治化。法治是现代政治文明的基石，是国家治理现代化的基本标志。法治化是要求一切组织和个人的行为都必须在宪法和法律框架下进行。这就是说，法治不仅要把国家公共权力关进法制的笼子里，各级党委和政府的行为要受到宪法和法律的约束，而且也要把人民的行为纳入法制的轨道，任何组织、群体和个人都不能打着“人民”的旗号侵犯少数人的权利。法治化，要求任何组织和个人都要牢固树立法治精神，确立宪法和法律的尊严和权威，切实坚持法律面前人人平等，让遵法守法成为一种良好的社会风气和自觉的行为习惯，政府依法办事，人民依法处理社会矛盾。正如习近平所说：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要主动适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[7]

2. 民主化。主权在民或人民主权，是现代国家区别于传统国家的一个标志。我们党始终高扬人民民主旗帜，一再强调，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。国家治理现代化，应当有效保障人民的民主权利。人民的民主权利包括知情权、参与权、表达权、监督权等。民主化就应当包括公共权力的公开透明，人民能够直接或通过自己选出的代表参与公共政策的制定、执行和监督，能够通过法治的渠道表达诉求，并拥有追究责任者的制度化手段，罢免不能代表自己利益的代表和不能为人民办实事的政府官员。从传统国家走向现代国家是一个历史过程，决定这个进程的根本力量是这个国家人民的实际需 求。

3. 效能化。效能就是效率、功效。国家治理现代化，不仅要求法治化、民主化，而且也要求国家治理能力的提升。如果一个国家只是具备民主、法治的架构，而缺乏治理效能，不能增进社会公共福利、提高人民生活水平，不能保持社会和谐稳定、国家长治久安，那么说明这样的国家的治理现代化水平还不够。效能化，要求国家能力的提升，能够保持经济社会持续健康发展，人民能够过上高水平的物质文化生活，能够生活在社会稳定和谐的环境之中。

4. 公正化。公正是衡量社会文明进步的重要尺度。国家治理现代化，就要保证社会的公正化。“传统的政治体制受到人们的普遍唾弃，一个十分重要的原因就是社会不公。它产生了人为的歧视性的城乡制度壁垒、税收的不平等、选举权的不平等、不同所有制的不平等。”[8]公正化，就要建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，促进人人平等获得发展机会，为每个人实现梦想提供平等的舞台；把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，促进基本公共服务的均等化；促进共同富裕，把城乡、区域、行业和社会成员之间的收入差距控制在一定的范围之内，防止出现两极分化；建设公正高效权威的社会主义司法制度，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。