国家治理体系和治理能力现代化背景下政府与市场关系的逻辑重构

政府、市场、社会关系的动态平衡,是考察国家治理体系成长的两个重要维度。^[7]国家治理主体的发展表现为从单向一元到多元共治,政府、市场、社会共同构成塑造国家结构体系的三大元素,理顺政府、市场、社会的关系和国家治理的结构体系,三者力量的不同组合,会形成不同的国家治理模式。因此,政府转型、市场转型和社会转型本质上是国家治理方式的分工与合作模式的重构。

(一)现代化的国家治理体系是市场规律充分发挥资源配置作用的必要条件,是划清政府与市场的行为边界、释放市场活力的制度基础

国家治理体系现代化是处理好政府与市场关系的基础和前提,是转变政府职能的重要依据。“使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府的作用”是中国特色社会主义市场经济理论和实践的创新发展,为完善中国特色社会主义制度和社会主义市场经济体制提供理论指导,丰富和发展了中国特色社会主义理论体系。我国政府与市场关系出现的一些问题,如市场壁垒种类林立、市场监管方式混乱、直接行政干预不当、地方政府过度竞争、垄断性国有企业损害市场公平等,其直接原因是政府与市场的行为边界划分不清晰,深层次原因在于现代化的国家治理体系缺失,而这正是市场经济体系和市场运行机制最为需要的交易准则。因此,划清政府与市场的边界是国家治理体系现代化处理好政府与市场关系的基础目标。

第一,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全的社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。市场是商品交易的场所和平台,市场经济是通过市场调节实现社会资源配置的经济体制,强调以个人和经济组织自身利益最大化为基点最终达到社会经济总量快速增长。由于“市场经济是一个只受市场控制、调节及指导的经济体制”^[8],如何处理好政府与市场的关系始终是市场化改革的核心内容,即如何划清政府和市场的行为边界,政府如何通过宏观调控有效引导市场行为,从而保证经济稳定运行和长期增长。“使市场在资源配置中起决定性作用”这一论断的提出,不仅是中国特色社会主义市场经济理论上的突破与创新,而且指明了当前经济体制改革的主攻方向。“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系。”可见,政府与市场关系是全面深化改革的灵魂,直接影响到中国特色社会主义制度建设的全局,关系到国家治理体系和治理能力现代化的成败。

第二,“使市场在资源配置中起决定性作用”必须为巩固和发展我国社会主义基本经济制度服务。从本质上讲,社会主义市场经济与西方市场经济是有根本区别的。完善中国特色社会主义基本制度是全面深化改革的总目标,“使市场在资源配置中起决定性作用”是中国特色社会主义市场经济制度的创新发展,因而必须为巩固和发展我国社会主义基本经济制度服务。不能把社会主义基本经济制度与运行机制的关系看作各不相干的“两张皮”分割开来,也不能把市场经济运行机制放到高于社会主义基本经济制度的首要位置上来。采取任何有关市场经济体制改革措施都必须有利于、有助于巩固和发展我国社会主义基本经济制度。党的十四届三中全会正式确立建立社会主义市场经济体制的改革目标^[9],市场在资源配置中起“基础性作用”的提法是我国建立社会主义市场经济体制的重要突破。党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”提升为“决定性作用”,对进一步完善我国社会主义市场经济体制起到至关重要的作用。当前,我们所面临的主要矛盾仍然是如何实现社会主义制度与市场经济之间更好地有机结合的问题。中国特色社会主义基本经济制度一系列重要论断^[10]的提出与发展都是为促进社会主义市场经济健康发展的制度基础和总体方针。

第三,“使市场在资源配置中起决定性作用”不等于新自由主义的“市场万能论”,这是对中国特色社会主义市场经济理论新发展的误读和歪曲。现阶段,除了在一些领域存在市场化不足问题,还出现了泛市场化思想倾向。有的观点片面强调市场的决定性作用,认为市场在一切场合都应该起决定作用;有的观点把市场的作用泛化,提出当前中国应该大力发展“思想市场”“政治市场”;有的观点认为只有市场的自发作用才符合客观规律的要求,政府调节就是违反客观规律。市场的决定作用首先必须区分不同领域,区分经济领域与政治思想领域、社会公益领域、文化产品生产领域,市场起决定作用仅限于经济领域的物质生产范围。因此,在经济领域以外的其他领域里,要“更好地发挥政府的作用”,“使市场在资源配置中起决定性作用”不再是第一准则,市场不是万能的。因此,不能把政府和市场的作用割裂开来、对立起来,不能用一方取代另一方、全盘否定另一方。有中国特色的社会主义市场经济本质上是一种“混合经济”^[11],力求通过市场经济优化配置资源,同时通过社会主义制度来保证宏观经济稳定和社会公平正义。这是中国模式成功的经济制度原因,是对西方市场经济体制和国家治理模式的超越。

第四,“使市场在资源配置中起决定性作用”必然要求市场经济向法治经济本性的自觉回归与坚守。法治经济是市场经济的本质特征,法治为市场经济的有序进行提供一整套竞争机制。因而,市场经济是由法治提供竞争规则,引导公平竞争的经济。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。”^[12]市场经济只有和法治相结合,才能克服市场主体原始的自私性、市场机制天然的盲目性和经济政策的不稳定性。一方面,市场经济首先需要借助法治政府和司法权威界定和保护产权,建立并维护公平竞争的市场秩序,扩展市场体系,将其规范化、程序化和法治化,履行市场合约,反对垄断和其他不正当竞争行为。另一方面,法治经济必须给予投资者特别是民营资本投资者以法律为基础的稳定预期。因此,要以法治巩固市场经济的基础,倡导契约精神,即契约自由、契约正义与契约严守,法治经济才能成为法治大国的核心实力,才能全面推动我国成为国际化高水准的市场经济法治国家。

(二)资本型政府、服务型政府和治理型政府的法治政府新定位应该成为深化政府改革、提升国家治理能力的发展方向

政府是资本型政府定位着力解决国有企业问题、政府是服务型政府定位重点解决公共服务问题,政府是治理型政府定位强调解决市场失灵问题。

第一,“更好发挥政府作用”与“使市场在资源配置中起决定性作用”之间是辩证统一的关系。政府作用和市场作用都是解放和发展生产力的手段,要根据发展阶段的变化,动态调整政府和市场的边界。市场的决定性作用能否发挥出来,关键在于政府及其相关机构的改革,改变政府与市场运行速度的失衡和失序,改变政府有形的手与市场无形的手不合拍,使政府和市场各自功能归位。明确政府发挥作用的边界,使政府既不“缺位”也不“越位”,有所为有所不为,才能使市场在资源配置中起决定性作用。因此,资本型政府、服务型政府和治理型政府是深化政府多维度功能的改革,法治政府强调政府在发挥多种功能过程中的行为准则,这两个方面都是提升国家治理能力的重要内容,都是培育社会主义法治经济的前提保障。

第二,“更好发挥政府作用”是执行国家治理体系、提升国家治理能力的执行部门和环节,决定了国家综合竞争优势。现代市场经济是不能超越国家整体利益而存在的。从发展中国家的经济发展历程看,一种发展路径是奉行结构主义发展思路、强调通过政府干预来克服市场失灵、实行重工业优先发展战略的国家,高度强调政府在资源动员和配置上的作用,而忽视了市场的资源配置功能导致资源错配和寻租腐败,经济发展速度缓慢,与发达国家经济差距越来越大。另一种发展路径是迷信新自由主义发展思路、过度强调市场作用而忽视了政府宏观调控作用的国家,主张通过“休克疗法”推行私有化、自由化、市场化,导致经济危机不断,经济发展水平退步。因此,只有“更好发挥政府作用”,才能推动国家治理体系和治理能力现代化,才能保证经济稳定增长和可持续发展,才能有效避免中等收入陷阱。

第三,“更好发挥政府作用”要用法治规范和约束公权力,通过建立法治政府为法治社会和法治经济提供良好的法治环境。法治是国家治理最可靠、最有效的方式,是国家治理体系和治理能力的重要依托。现代公民社会的权力系统分为政治权力、军事权力、经济权力、意识形态权力^[13]和个人权力,这五大权力及其领域是相对独立和平衡的社会^[14]。如果市场扩张运动蔓延失控,各种权力系统边界模糊引起社会问题和社会矛盾,甚至是社会冲突。党的十八届四中全会《决定》提出了全面推进依法治国的总目标,即建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。这不仅是利益关系调整,而且是权力配置调整。政府权力在退出市场起决定性作用的资源配置领域基础上,通过全面推进依法治国改变政府的治理理念、治理方式,牢固确立法律红线不可逾越、法律底线不可触碰的观念,提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。政府要依法确定正当权力、不当权力和滥用权力范畴,提高公共服务水平,推动社会政策体系的现代化演进。

第四,我国政府正在向“有为政府”全面转型,即由人治政府向法治政府转变,由全能政府向有限政府转变,由封闭政府向透明政府转变,由管制政府向服务政府转变。自从1988年提出转变政府职能以来,经过二十多年的改革探索,政府职能已经发生很大转变。由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性,政府职能还没转到位,政府越位、错位、缺位问题突出,行政管理方式还存在“微观化”“以批代管”“以罚代管”等问题,是使市场在资源配置中起决定性作用的最大障碍。特别是,由于地方政府合法的自主权相当有限,但是其根据自己的意志选择性履行自己的职责和执行上级政策的自主性空间却极大^[15]。所以,由全能政府向有限政府转变、由封闭政府向透明政府转变、由管制政府向服务政府转变是提升政府治理能力的发展方向,由人治政府向法治政府转变是向“有为政府”全面转型的基本原则。

(三)政府与社会、市场与社会的相互作用机制是影响政府与市场关系模式的重要社会基础

全面深化改革的思维要转变为处理好政府、市场、社会三者之间的关系上来^[16],是构建国家治理体系和治理能力模式必须解决的重大理论与实践问题。

第一,政府与社会之间的辩证关系是政府主导、社会协同、共建共享的合作治理格局。处理好政府与社会的关系始终是国家治理体系要解决的根本问题之一。一般地,应该从“政府治理能力”和“社会发育程度”两个维度去考察社会建设中政府与社会的关系^[17]。经济转型发展给我国发展进步带来巨大活力,同时也诱发了一些社会转型的矛盾累积。社会力量发育孱弱,社会自治经验不足,政府与社会协商共治格局尚未形成。这些问题源于政府揽权、行政垄断和法治建设相对不足,导致“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”现象突出,阻碍了“市场在资源配置中起决定性作用”,没有做到“更好发挥政府作用”。以法治方式改变由政府或者完全由市场主导改革的局面,使其逐步变成依靠法治主导政府改革、市场改革和社会改革。在社会整合的制度维度层面,国家和社会是社会整合的必然主体^[18]。打破政府中心主义、体现社会多元主体合作的治理格局,激发改革活力,提高社会治理能力和政府治理效率。在这个关系调整过程中,政府全面转型的总体方向是致力于创造维护公平竞争的市场环境和社会环境中发挥有效作用,激发全体社会成员的创新活力。

第二,市场与社会之间辩证关系的逻辑基础和互动机制是市场与社会的动态平衡发展,这是人类社会历史发展的必然要求。一旦商品经济价值取向泛化至社会领域,市场经济原则开始逐步嵌入并流行于社会圈层,越来越多的东西被商品化了,统统卷入市场交易,变成“虚拟商品”,“以各种方式影响社会上的所有制度”^[19],促使整个社会从“伦理经济”进入了“市场社会”^[20]运行状态,此时商品经济也无法从社会中“脱嵌”。市场与社会的双向运动自此开始启动了,即自律性市场的扩展运动与社会自我保护的“反向运动”。在市场化社会环境下,政府主导的社会改革是使社会回归共同分享、平衡发展的重要手段,这对政府的治理能力和治理水平现代化提出了更高要求。市场经济提高生产和交易效率促进生产力发展,为社会发展提供坚实的物质基础;社会发展一方面适应市场经济发展趋势、限制市场行为道德失范,另一方面调节社会个体利益平衡、修补市场调节分配失衡,为市场经济有序发展提供和谐的社会环境和社会支撑。在市场和社会关系的动态变化和互动机制中,政府发挥制度创新作用是不可或缺的,具体表现为持续优化的社会政策系统是推动社会改革不断完善、与市场化改革协调匹配的主要机制。

【注释】

[1]本文系浙江省哲学社会科学重点研究基地重点项目“新型城市化背景下都市区科学发展的规律性探索(编号:11JDKF02Z)”、浙江省自然科学基金青年项目“浙江省新型城市化和产业转型升级协同发展的机理研究(编号:LQ13G030017)”、浙江省软科学研究项目“浙江省建设国家生态公园的推进机制与培育政策研究(编号:2014C35078)”、2015年中共浙江省委党校青年教师学术促进会课题“浙江省进一步完善生态功能区生态补偿制度体系的重点问题与创新思路研究”、浙江省社科规划重大课题“马克思主义的总体方法论及其在中国的最新实践(编号:14MKSZ03ZD)”阶段性研究成果。

[2]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》2014年第1期。

[3]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》2014年第1期。

[4]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》2014年第1期。

[5]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《求是》2014年第1期。

[6]徐邦友:《秩序生成模式与国家治理体系重构》,2014年全省党校系统理论研讨会论文集。

[7]何显明:《政府转型与现代国家治理体系的建构》,《浙江社会科学》2013年第6期。

[8][匈]卡尔·波兰尼:《巨变:当代政治与经济的起源》,黄树民译,社会科学文献出版社2013年版,第145页。

[9]1993年11月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。全会指出,社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

[10]党的十五大首次提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度;党的十六大进一步提出了“两个毫不动摇”的方针;十八届三中全会明确指出社会主义基本经济制度是“中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基”,明确地指出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础”,重申了“两个毫不动摇”的方针,即“毫不动摇巩固和发展公有制经济”,“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。

[11]张维为:《中国超越:一个“文明型国家”的光荣与梦想》,上海人民出版社2015年第1版,第123—124页。

[12]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《人民日报》2014-10-29。

[13][英]迈克尔·曼:《社会权力的来源》,刘北成、李少军译,上海人民出版社2002年版,第一章。

[14]胡承槐:《马克思主义中国化历史研究》,浙江人民出版社2011年版,第30页。

[15]何显明:《市场化进程中的地方政府行为逻辑》,人民出版社2008年版,第191—200页。

[16]刘尚希:《改革:从二分法思维转向三分法思维》,《北京日报》2012-07-09。

[17]郁建兴,任泽涛:《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》,《学术月刊》2012年第8期。

[18]陶建钟:《国家与社会二元逻辑下的社会整合研究》,《浙江社会科学》2014年第4期。

[19]卡尔·波兰尼:《巨变:当代政治与经济的起源》,黄树民译,社会科学文献出版社2013年版,第152页。

[20]布洛克、萨默斯:《超越经济主义的谬误:卡尔·波兰尼的整体性社会科学》,转载[美]西达·斯考切波编:《历史社会学的视野与方法》,封积文等译,董国礼校,上海人民出版社2007年版,第55页。