社会协同治理的引导机制

社会协同治理的引导机制_大转型： 开放社会秩序的生成逻辑

现代服务型政府的出现表明，政府与社会之间的关系不再是单向的管制与被管制者的关系，而是呈现为一种复杂的互动关系。政府在公共服务供给和社会治理领域广泛发生的失灵现象，充分说明，政府无法再包揽公共事务的治理，建构一种政府主导的社会协同治理格局，已经成为缓解社会治理危机的必由之路。问题在于，可能参与到社会治理过程中来的多元主体，包括社会组织和公民，其参与的动机、参与治理的能力各不相同，政府如果无法建构形成有效的引导机制，就无法将多元主体建设性的参与热情及其各自拥有治理技术优势整合到基于公共利益最大化的治理过程中去，形成社会治理的整体优势。其结果，既可能因为政府主导机制的失灵而出现社会治理的混乱局面，甚至滋生出大量的腐败行为，也可能因为政府将主导演变为主宰，而导致被邀请的参与者主体在无法发挥自己的治理优势而逐渐失去对参与的热情。因此，在社会治理过程中引入多元参与主体，丝毫不意味着政府社会治理责任的弱化，相反，政府需要投入更大精力来探索实现政府主导下的社会协同治理的有效机制，包括参与的激励机制与约束机制。这样，如何借助于公共政策，在社会治理领域形成规范、明晰的规制系统，引导社会组织和公民参与社会治理过程，并在政府、社会组织与公民互动过程中，基于信任合作的协同治理机制，是政府创新社会治理方式的重大现实课题。

1.公共政策参与的协同治理寓意

在社会治理过程中广泛引入民主参与机制，最重要的意义，严格地讲，还不是减轻政府包揽社会治理的压力或提高社会治理的效率，而在于实现社会公平正义，多元治理主体将通过参与治理来表达和维护自身的利益，并在参与实践中建立同政府和其他参与者主体的信任合作关系，进而增强对社会现实秩序的认同感。有学者在研究农民的利益表达方式时发现，公民的利益表达方式与他们对政府的信任程度紧密相关，“农民向政府表达意见方式的选择，系以对政府权威和现行制度的信念为基础，这反映了他们对于党和政府的信心和价值取向。换言之，他们对政府有什么样的信念和看法，就会采取相应的行动方式”。^[30]这意味着，当民众对政府行为公平性持有基本的信任时，他们往往愿意采取与政府沟通、对话、协商的理性表达方式，这无疑有利于在政府的决策目标和民众的利益诉求之间找到某个平衡点。而当民众对政府缺乏应有信任之时，他们就完全有可能实施对抗性行动，包括采取各种极端的暴力形式来实现自身的利益表达。这是当前我国一些地方政府引导过程中面临政策执行低效甚至无效问题的重要原因所在。

现代化必然带来“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展等”，而这些变化势必“使政治意识扩展，政治要求剧增，政治参与扩大”^[31]。但需要指出的是，政治参与（Political Participation）并不必然导致政治民主，更不会直接带来社会秩序和政治秩序的稳定。塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）、阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）等西方学者都曾依据发展国家的政治发展经验，曾经提出过“参与危机”、“参与爆炸”之类的概念，强调社会转型时期是最容易发生政治不稳定现象的。亨廷顿认为，而一旦国家的政治体制无法将公众的政治参与热情纳入制度化的轨道加以有效控制，就可能发生严重的参与危机。“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱”^[32]。健全制度化的参与机制，将公众日益增长参与诉求纳入理性化的轨道，是控制参与热情高涨可能引发的社会秩序动荡的根本途径。一般来说，相对蕴含着更大的政治变革诉求的参与形式，政策参与是最容易被纳入政府控制的制度性渠道的，因而政策参与正是实现参与的有序化的有效渠道。

“政治是社会价值的权威性分配”^[33]。公众广泛地参与政策过程，本来就是政治参与的主要形式之一。从某种意义上说，政治参与指的就是“参与制订、通过或贯彻公共政策的行动”^[34]，就是公民通过直接或间接的合法途径影响公共政策以使其有利于自身利益的行为。《布莱克维尔政治学百科全书》就把政治参与定义为“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形式过程。”^[35]亨廷顿也将政治参与定义为“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动”^[36]。公众得以通过正式或非正式途径表达自己的意愿，广泛地参与到公共政策过程中来，这种参与过程作为公众与政府之间的沟通机制，对于增强公众与政府之间的互信合作，维护社会和谐具有十分重要的意义。一方面，公众参与对政策目标及措施的广泛讨论，有利于集思广益，减少决策的随意性与盲目性，避免政策收益与成本分布的严重不均衡。“日益扩大的视野可能有助于参与者们找到共同利益，发现新利益，或者以和他人更一致的方式优先考虑他们自己的利益。”^[37]另一方面，公众通过正式或非正式途径表达要求、提出建议，这一参与过程本身就是一种公众与政府之间的沟通过程，有利于密切公众与政府之间的关系，消除误解，使政府获得来自公众的友善的合作，政策过程将会因此而变得更加顺畅。按照安德森的观点，公共政策的形成需要回答三个方面的问题：一是公共问题是怎样引起决策者注意的；二是解决特定问题的政策意见是怎样形成的；三是某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。^[38]这其中任何一个问题的解决，实际上都是在复杂微妙的利益博弈过程中完成的，因而也迫切需要通过健全参与机制，来保证政策过程的公正性。

公共政策在社会利益格局的形成，以及利益格局的调整中发挥着极为重要的作用。一方面，政策是一种“价值的权威性分配”。在任何一个特定的时期内，政府可以控制和使用的公共资源总是有限的，而公众的需求却是无限的，政府只能将有限的资源用于解决在其看来最迫切需要解决的公共问题。这就意味着政策利益在不同的社会阶层中的分布总是不均衡的。另一方面，公共政策本身就是一种利益调节工具，政府往往正是通过保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求的方式，达到调整社会利益关系的目的。因此，公共政策具有极为敏感的社会利益效应，从政策问题的形成、政策方案的选择，到政策出台时机的选择、政策的具体实施等等，整个公共政策过程，都缠绕着错综复杂的社会利益关系。

把公众关注的公共问题确立为政策问题，是政策过程的首要环节。但事实上，“公众”一词往往是一个含混不清的概念。阿罗的“不可能性定理”表明，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序，即使将这里的所谓“一致”仅仅理解为多数决定也是如此。正因为如此，公共选择理论认为，很难说存在着什么公共利益，至少不存在一种能够明确定义、在现实中能够实际起作用的公共利益，现实生活中存在的，只是各种相互冲突的特殊利益。在社会转型时期，各种社会矛盾层出不穷地涌现出来，地方政府每天都面临着大量亟待解决的社会问题。这些社会问题，有的可能并不完全属于与政府职能密切相关的公共问题，有的却属于政府责无旁贷的职责范围。但即使在公共问题的范围内，由于政府掌握的公共资源有限，政府只可能把其中的一些公共问题列为当下的政策问题，启动政策制订和实施程序。然而，除了少数普遍性的公共问题之外，大部分公共问题都具有社会阶层属性。从某种意义上说，在社会阶层分化达到一定的复杂程度时，公共问题实际上总是特定阶层的公共问题，即不同的社会阶层关注着不同的公共问题。这样，政策问题的选择与确立本身，就成为一个重要的社会利益调整过程，甚至成为不同社会阶层利益冲突的政治表现。

公共政策过程是以公共政策问题的确立为逻辑起点的。一项利益诉求如果不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，就永远也不可能得到满足。正如塞缪尔·亨延顿所言，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。’^[39]公共政策要发挥其利益整合功能，发挥均衡社会利益和维护社会和谐的作用，首要的前提是社会各群体能够通过政策参与充分地表达自身的利益诉求。所谓利益表达，就是一定的利益表达主体，通过一定渠道能够直接或间接地向利益表达客体反映情况、提出意见、主张利益，并以一定的方式努力实现其既定目的的一种政治参与行为。利益表达是一种主观行为，这种行为在头脑中产生，必然要通过一定的渠道表达出来，换言之，利益表达的实现机制也就是提供利益表达渠道，使利益表达这种主观行为得以完成的机制。^[40]从某种程度上说，公民的利益表达就是整个政治体系运转过程的开端，正如阿尔蒙德和鲍威尔所指出的：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。”^[41]社会各群体拥有的用于利益表达的社会资源及其话语权存在着极大的差异，政策过程如果没有广泛的民主参与机制，公共政策就极易为社会强势群体所“俘获”。群体事件的大量涌现是现阶段社会治理面临的最为严峻的挑战。尽管群体性事件的出现有着复杂的发生机理，但弱势群体利益表达机制的缺失或低效却是一个重要诱因。因此，将社会协同治理机制引入政策过程，重要目的，就是借助于多元主体的参与，来建构形成相对均衡的利益表达机遇，提高弱势群体的政策话语权，使得弱势群体的利益诉求能够及时地传递到决策中心，及时地转变为政策议题。

在政策议题的确立环节，我国公共政策过程存在的一个突出问题，是以政策主体的利益综合替代公众的利益表达，导致公共政策的公共性和公正性缺乏坚实的制度性保障。严格地讲，各级党委政府事实上依然是地方公共政策的唯一主体。党委政府不仅是公共政策的最终决策者，而且是整个公共政策过程的操控者。尽管近些年来，地方政府在制订政策的过程中也开始注重听取公众的意见，注重发挥专家的政策咨询作用，但从政策问题的确立，政策方案的制订，到政策的具体实施和最终的评估，政府始终发挥着主导性作用，政府的意志贯穿于整个政策过程。换言之，现阶段中国公共政策的制订实施，基本上还是一个体制内的自我循环过程。在一般情况下，各级党委政府会根据上级党委政府的要求，根据自身对社会发展形势的判断，以及自身的行政意图，不经过公众议程而直接将某些社会问题确立为迫切需要解决的政策问题，进而指令体制内的研究机构或职能部门进行可行性论证，制订出具体的政策方案。不经过公众议程而直接由政策主体确立政策问题，并在体制内部完成政策方案制订，直接由政策决策主体的利益综合替代公众的利益表达，政策制定者在整个政策过程中始终占据着绝对的主导地位，政策输入过程由此变得异常顺利。这种政策模式的一大优势，是政策制订体现出了极高的效率，但单一政策主体主导下的封闭化的政策过程产生的一个突出问题，是政策绩效（包括政策的公正性）过度地依赖决策者的素质，不仅政策问题的确立取决政策主体的“问题意识”及其价值偏好，而且政府方案的选择也在很大程度上取决政策主体的视野和偏好，政策实施的效果更是明显地依赖于决策者的权威和政治资本。简言之，政策主体“驾驭”社会发展复杂局势的能力，直接决定着政策的公正性和政策维护社会和谐的绩效。我们不能不看到，如果社会和谐的维系最终只能取决于政策主体玄而又玄的所谓“驾驭”能力，取决于他们的“政治敏锐性”，他们对社会问题的感知和主观评判，而不是公正合理的制度安排，以及有效的公共选择过程，社会和谐必然是缺乏稳固的社会基础的。

政策程序启动之后，利益群体的政策分歧与冲突将围绕政策方案的选择而展开。不同的政策方案选择，意味着政策收益与成本在社会各阶层中的不同分布。即使政策问题本身具有较高程度的公共性，但由于任何一种政策方案的收益与成本在不同社会阶层中的分布总是不均衡的，因而政策方案的选择，就具有一种利益格局调整的意义。要实现政策收益与成本的均衡化分布，就必须建立利益群体谈判、妥协的制度平台，通过利益群体之间讨价还价的协商，找到利益共同点，形成能够为冲突双方或多方共同接受的政策方案。

公众的政策参与不仅意味着公众参与政策问题的确定、政策方案的选择，以及在政策实施过程同政策执行主体展开合作的义务，而且意味着公众有权对政策实施及其结果作出自己的反应。从理论上讲，公众是政策这一公共产品的最终消费者，因而只有公众才是政策绩效最权威的评价者。作为预先付费（纳税）的消费者，公众有权要求生产者提供合意的公共产品，有权对政府提供的公共产品说三道四。这就需要建立健全体制外的公共政策分析评估机制。在公众很难对公共政策作出客观分析和评估的情况下，可以通过培育民间性政策分析评估机构，让它们以独立的，不依傍于政府的姿态，对政策方案以及政策实施结果进行深入的跟踪分析，并作出客观公允的评估。

显然，在社会利益群体不断分化，而每个利益群体都致力于实现自身利益最大化的过程中，公共政策过程客观上就成为一种利益群体的博弈过程。这样，公共政策对于社会和谐来说很可能就成为一把双刃剑。如果政策制订的相关制度安排存在重大缺陷，以致政策过程为社会强势集团左右，或者政策过程过于封闭，以致优先解决什么问题，选择什么方案均受制于具有特殊价值偏好的单一政策主体，政策本身就可能成为导致社会利益格局严重扭曲，社会利益矛盾不断激化的催化剂。相反，如果社会制度结构形成了较为合理的政策程序，政策过程能够充分容纳不同利益群体的利益诉求，并为不同利益群体的利益表达、利益协商提供一种公平的制度平台，政策过程就可能成为一种实现社会利益均衡的过程，一种不同的利益群体相互理解、相互包容和寻求共识的过程，也就是实现社会和解与和谐的过程。因此，健全公共政策过程的多元参与和理性协商机制，正是政府实现其对社会协同治理的有效主导的重要方式。

2.社会协同治理的政府引导机制

建立健全社会协同治理格局的核心问题，是社会组织积极主动地参与到政府主导的社会治理过程，发挥其难以替代的社会治理功能。作为具有独立行为能力的民间性组织，社会组织可以避免政府官僚科层制的弊端，在组织体制、结构和项目运作等方面具有较大的灵活性和适应性。同时，社会组织作为具有利益代表性的组织，往往与特定的利益群体保持着密切的联系，在掌握特定社会群体的利益诉求，引导特定群体的社会行为等方面拥有特殊信息优势和影响力。改革开放以来，我国社会组织得到了快速发展，截止2010年，我国共有民间组织44.6万个，相关从业人员达到618.2万人。^[42]目前社会组织的行业分布已经覆盖到了教育、文化、科技、劳动、民政、环保、工商、卫生、社会中介服务等社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织发展体系，在我国的政治、经济、社会以及文化等事业发展中扮演着越来越重要的作用。但从总体上讲，由于我国社会组织发展的历史相对较短，加之政府社会治理模式转型滞后，社会组织在社会治理中极其丰富的治理功能远未得到充分发挥，大多数社会组织的实际治理能力也亟待提高。

在中国现有体制条件下，要借助社会管理格局的创新，形成社会协同治理的有效机制，不仅需要建立健全引导社会组织积极参与社会治理，充分发挥自身在治理方式的优势的有效激励机制，而且需要政府创新管理理念和思路，学会以有效政策手段，将社会组织的治理参与行为引导到增进公共利益的轨道上来。就此而言，社会协同治理是否有效，最终取决于政府能否创造出有效的引导机制。这种引导的有效性主要体现在：一是引导机制具有充足的激励效应，能够充分调动社会组织参与社会协同治理的积极性；二是引导机制具有明确的公共性导向，多元参与主体能够在增进公共利益上达成广泛的一致性；三是引导机制具有显著的协同效应，能够充分挖掘多元参与主体的各自优势，并形成协同治理的整体优势。

对于各级政府来说，实现从主宰到主导的社会治理角色转换，治理能力的提升是关键。主导的角色意味着政府必须放弃以居高临下的姿态，向社会治理的参与主体直接发号施令的管理方式，学会以平等协商的方式同社会组织建立信任合作关系，学会以有效的公共政策影响多元参与主体的行为。这方面，各级政府还需要在与社会组织的长期互动过程中逐步积累经验，探索出有效的引导机制。

还权于社会自治组织，培育社会自治组织的自主治理能力，毫无疑问是健全政府主导的社会协同治理格局最重要的现实切入点。基层社区自治是公民参与的重要场域，也是政府引导下的公民协同治理的重要实现方式。在当前我国的社区民主发展过程中，各地政府不同程度存在职能错位及越位现象，如对社区居民自治的微观事务管理过多，包揽了过多的应由社区自治组织承担的职能，甚至有些地方政府将社区自治组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，直接干预和插手社区日常管理活动，这无疑极大地弱化了社区的自治功能，也使得政府无法有效建构起政府引导下的公民协同治理平台，无法找到社区公共事务治理中政府力量与公民参与的有效平衡点。社区自治中的政府引导职能，意味着政府应当着眼于规范基层政府服务职能，通过还权、转权、赋权等方式逐步引导公民参与到社区公共事务治理中来，强化社区公民参与下的自治能力培育。同时，政府应当重点为社区治理中的公民参与提供制度支持和体制、组织保障方面。制度方面，政府需要为社区的发展制定法律、法规和相关制度，明确各参与主体的权利、责任和义务，参与的原则、方式等；体制方面，政府要通过社区管理体制改革，实现居委会的去行政化，基于资源的合理配置的原则明确政府与社区居委会的职责边界；组织保障方，政府的引导职能则体现为通过培育社区治理所需要的人力资源入手，为社区治理提供人力资源支持，包括培养和引入受过专门训练的职业化、专业化的社区工作者，建立社区工作者的资格认证制度和培育专业化的服务人才队伍等等。

授权社会组织完成政府委托的公共事务治理职责，是政府引导社会组织参与社会治理的另一重要现实途径。中国在特定历史背景下建立了许多具有特定的政治地位的人民团体，以及或多或少承担了一定的行政职能的事业单位，如果能够深化相关管理体制改革，推动这些组织摆脱同政府的依附关系，增强其运作的自主性，这些特殊的社会组织完全可以按照法团主义思路，建立同政府的信任合作关系。政府可以通过明确的授权，委托其完成某些特定的社会治理职责。当然，政府授权的适用范围并不局限于这些传统意义上的带有准政府组织属性的社会组织，具有特殊的治理能力的民间组织，同样能够在政府的授权机制的引导下，完成某种特殊的社会治理事务。问题的关键在于政府必须摆脱那种以为只有完全依附于自身的组织才是可以信任的对象的封闭心理，学会以契约规范来引导民间组织的行为。

财政支持是政府引导社会组织参与者社会治理最直接的政策手段之一。以财政政策扶持特定的社会组织的运作，是发达国家通行的惯例。2009年美国非营利组织收入构成中，30%来自政府的拨款。^[43]根据资源依赖理论，如果掌握资源的重要程度和稀缺程度不同，建立在资源依赖基础上的双方关系就会出现权力上的不对等。社会组织与政府之间的关系也可以理解为一种基于资源相互依赖的非对称互惠关系。当前，制约社会组织特别是体制外的民间组织发展及其社会治理功能发挥的最重要因素，就是经费的短缺。目前民间组织资金最主要的来源，是会员缴纳的会费及少量的社会捐赠。由于多数社会组织规模过小，成员缴纳的会费远远无法维持组织的生存发展，在社会捐赠尚未形成社会风气的情况下，大部分草根性的民间组织事实上都处于艰难的维持生存的困境之中，根本谈不上自主性地发挥参与社会治理的作用。为此，各级政府除了应当出台更好地鼓励企业和个人向社会组织捐赠的相关政策，还可以结合授权社会组织的相关机制，选择那些公益强的，或者在参与社会治理方面贡献显著的社会组织，给予必要的财政扶持。

税收优惠是政府引导社会组织行为最重要的政策工具。借鉴发达国家的经验，旨在引导社会组织参与社会治理的税收优惠政策，主要有两大形式，一是对社会组织本身的税收优惠，大部分发达国家采取行政许可的方式来认定社会组织的免税资格，同时对获得免税资格的社会组织的商业行为和非商业行为、以营利为目的的商业行为和不以营利为目的的商业行为进行严格的区分。二是对那些向社会组织捐赠的组织和个人实行税收优惠。公益捐赠减免税制度是鼓励和推动社会捐赠的重要措施。在英国，公司捐赠方面，根据公司法的规定，只要在公司账目中申明提供公益捐赠，捐赠的部分就可以免去公司所得税（约占30%）。在个人捐赠方面，个人向慈善组织的捐赠可获得免税待遇，但免税的对象主要不是个人而是慈善组织。^[44]在我国，《企业所得税法》已经明确规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。作为一种政策杠杆，税收优惠意味着政府可以根据社会组织的性质，特别是其对于增进公共利益和参与社会治理的贡献，选择性赋予某些社会组织以特殊的税收征收待遇，借以形成引导性的激励机制。

以购买公共服务的方式扶持和引导社会组织，是近年来发达国家的普遍做法，也逐渐成为政府资助社会组织的主要方式。购买公共服务既包括政府将现有的部分职能转移给社会，又包括从社会购买政府目前还没有提供的服务。公共服务通常采取“公开招标、合同运作、项目管理、评估兑现”的方式外包给社会组织。英国、美国、日本、德国等国家大都如此。在英国，政府每年提供给社会组织的财政资源共约33亿英镑，其中大约一半来自英国政府的博彩收益——文化部将每年博彩收益的28%，通过其下设的新机会基金和社区基金这两个政府基金，以公开招标的形式竞争性地分配给全国各级各类社会组织；此外，联邦政府和地方政府的各个部门也积极在财政预算中列出专门类别用于向社会组织购买公共服务，积极扶持资助社会组织。

3.政府规制与社会组织的规范性引导

社会组织是政府在开放社会条件下实现有效的社会治理不可或缺的合作伙伴，但任何具有自主性品格的社会组织，其行为目标总是与政府意志存在着一定的偏差。更重要的是，大量社会组织都具有明确的利益代表性，除了公益性组织，大部分社会组织并不以增进公共利益为唯一宗旨。在缺乏有效的法律和政策规制的情况下，更是有可能出现为追逐小团体利益而不惜损害公共利益的社会组织。美国学者罗伯特·A.达尔在其著作《多元主义民主的困境——自治与控制》一书中就曾指出，“对于组织而言，独立或自治（这两个术语是交替使用的）也创造了作恶的机会。组织可能利用这样的机会增加或维持不公正而非减少不公正。它也可能损害更广泛的公共利益来促进其成员狭隘的利己主义，甚至有可能削弱或摧毁民主本身。”^[45]因此，对于政府来说，有效的引导机制必然是同时具有激励与约束的功能的。学者顾昕在借鉴美国学者“能促型国家”的概念，提出国家在促进民间非营利组织发展过程中可以扮演“能促型”角色，一方面着力于建立一个规范的民间组织监管体系，另一方面应采取各种手段培育民间组织自主发展的能力。^[46]要促进社会组织的健康发展，并真正形成政府主导下的社会协同治理格局，政府引导机制的建构，必然奉行“培育发展与监督管理并重”的原则。

着眼于传统管控型的社会组织管理体制对社会组织成长的束缚，健全政府对社会组织行为的引导机制，毫无疑问应当首先立足于创造社会组织成长的宽松环境，没有社会组织的成长，也就谈不上对其的引导。从理论上讲，结社自由是现代社会公民享有的最基本的政治权利。我国宪法，以及《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》等国际公约都明确肯定公民享有自由结社的权利。因此，政府对社会组织的有效监管，不能建立在对公民结社自由的限制上。由于历史的原因，我国对社会管理的管理，至今在很大程度上还具有浓厚的“预控”色彩，即主要依赖设置社会组织准入的多重门槛来实现对社会组织的控制。因此，要扶持和培育社会组织的成长，首先必须切实降低社会组织的设立门槛，进而实现对社会组织监管从“预控”到“追惩”的转变。

从1989年开始，我国在社会组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重负责管理体制。其基本特点是：分级登记、双重管理，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。具体地说，申请成立社会团体首先应当经其业务主管单位审查同意，并向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件，然后再由登记管理机关作出批准或者不批准筹备的决定，也就是说在我国设立社会团体需要经过业务主管单位和登记管理机关双重主管部门许可批准。双重负责管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排。这种制度安排首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置，而不是以促进社会组织的发展为目标的。对于政府来说，这种管理体制方便了自身的行政管理，降低和控制了社会组织可能带来的政治风险，也规避了政府部门的相关管理责任风险。然而对于社会组织来说，这种管理体制却大大限制了其发展。^[47]实践证明，这种管理体制，不但极大地制约了社会组织的成长，而且造成了社会组织管理的严重混乱。一方面，双重管理体制极大地提高了民间组织申请登记的门槛，限制了公民结社权的行使，并造成了管理资源的严重浪费；另一方面，双重管理体制客观上使大量实际存在的草根性民间组织长期无法纳入监管体系，处于放任自流状态。据有关数据反映，目前经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的1/10左右。^[48]一旦社会组织管理出现了问题，双重管理体制事实上形成了登记管理机关和业务主管单位相互推诿的局面。由此也就形成了目前社会组织成长的一种极不正常的现象：许多体制内部生成的官方组织已经名存实亡，甚至沦为政府部门谋取私利的工具，而在体制外成长起来并发挥了很好的作用的草根性民间组织却又缺乏存在的合法性。^[49]

从落实公民结社自由权利的角色讲，政府没有理由限制公民自发的结社行为，只有在社会组织的运作违反了国家相关法律和政策的情况下政府才能给予限制和惩罚。“民间组织能否按其章程确立的宗旨服务于社会，主要是通过其行为表现出来的，行为（而不是身份）才是法律真正需要予以规范的对象，才是判定其‘合法’与‘非法’的标准。”^[50]为此，必须废止社会组织的双重管理体制，代之以登记备案双轨制，即对于工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接向登记管理机关申请登记，而在社区范围开展活动的民间组织则实行备案制。目前，民间组织备案制度已经在北京、上海、天津、山东、浙江、湖北等许多地方试行，全国已经超过20万个备案组织，主要形式包括慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织。^[51]而深圳市等地也开始了废除双重管理体制的探索。实践证明，废除双重管理体制在极大地促进了社会组织发育的同时，并没有导致社会组织管理失控的局面。

除了双重管理体制外，现有管理模式在准入门槛上的许多僵化规定，也应当予以废止。如《社会团体登记管理条例》第十三条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这种非竞争性原则“实际上人为造成了垄断，不利于同类组织通过竞争得到发展，而且也使处于垄断地位的民间组织由于这种垄断地位而易于偏离非营利性、公益性的组织原则”^[52]。另外，《社会团体登记管理条例》第十条规定，成立社团应具备有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。这些规定除了人为地提高准入门槛外实际上没有任何有效的监管意义，而且恰恰构成了对弱势群体、贫困山区公民的排斥性结社限制，给他们的自由结社划出了一道难以逾越的鸿沟，而就结社的意义和功能而言，恰恰他们才是对结社最有需要的。^[53]

以法律和公共政策建立政府规制体系，是对社会组织的运作进行有效监管的能行惯例。所谓政府规制（Government Regulation）即政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。法律规范是政府规制的形式，我国目前社会组织管理政策法规多为行政法规或部门规章，缺乏规范组织运作的专门法律。加紧研究并制定一部社会组织的基本法，将各种类型的社会组织置于一个统一和基本的法律框架下，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面做出明确规定，为制定相关的管理法规和政策等提供基本的法律依据，显然是非常迫切的。需要指出的是，“新法必须平衡‘管理’与‘维权’两种立法取向。结社自由是公民的宪法权利，也是国际上都认可的一项基本人权。在对民间组织的管理和维护公民的结社自由两者之间，并不必然是非此即彼的关系，‘结社自由’概念针对的是侵犯结社权的现象，管理针对的是滥用结社权的现象，追求两者的和谐应该是新的立法的价值取向。”^[54]

在管理体制上，应当建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消社会组织的业务主管部门，将社会组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系。同时，要积极探索适合降低准入门槛之后社会组织监管的有效机制，积极推广社会组织的运作的信息公开制度、第三方的民间组织评估制度等。从2005年起，我国已经开始着手社会组织信息披露制度的改革，首先选择基金会作为信息披露的对象，进行了一系列的制度设计。信息披露制度的建立，对于加强社会组织的自律，提升社会组织的公信力，无疑具有十分重要的现实意义。从2007年开始，国家民政部也以基金会为试点，着手社会组织评估制度的改革，目前已制定了各种类型的民间组织的评估标准。这些探索的深化，完全有可能逐步形成一整套规范性的政府规制体系，保证摆脱了传统僵化管制体制束缚的社会组织的成长和运作，能够得到有效的监管。

【注释】

[1]恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1999年版，第177页。

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第170页。

[3]李军鹏：《政府社会管理的国际经验研究》，《中国行政管理》2004年第12期。

[4]陈振明等：《西方政府社会管理的理论与实践评析——“政府社会管理”课题的研究报告之二》，《东南学术》2005年第4期。

[5]李军鹏：《政府社会管理的国际经验研究》，《中国行政管理》2004年第12期。

[6]唐铁汉、李军鹏：《西方社会建设的基本理论及其演变》，《新视野》2006年第1期。

[7]劳动和社会保障部社会保险研究所：《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社2004年版。

[8]数据资料来源：Vito Tanzi，Ludger Schuknecht：Public Spending in the 20th Century：A Global Perspective.Cambridge University press，2000.

[9]杨雪冬：《走向社会权利导向的社会管理体制》，《华中师范大学学报》2010年第1期。

[10]唐铁汉、李军鹏：《西方社会建设的基本理论及其演变》，《新视野》2006年第1期。

[11]陈振明等：《西方政府社会管理的理论与实践评析——“政府社会管理”课题的研究报告之二》，《东南学术》2005年第4期。

[12]邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版，第7页、第3页。

[13]同上，第7页。

[14]李强：《国家能力与国家权力的悖论》，《中国书评》（香港）1998年第11期。

[15]王书昆、安平：《市场规则与政府行为——访美国著名学者林德布洛姆教授》，《新视野》1996年第1期。

[16]马克思：《政治经济学批判大纲》，二分册，人民出版社1975年版，第10页。

[17]Wank，David L.The Institutional ProcessofMarket Clientelism：Guanxiand Private Business in a South China city.The China Quarterly，1996，147：820~838.

[18]马克思：《政治经济学批判大纲》，二分册，人民出版社1975年，第7页。

[19]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年，第5页。

[20]孙友祥、柯文昌：《城乡基本公共服务均等化：价值、困境与路径》，《中国行政管理》2009年第7期。

[21]马桑：《国外公共服务均等化研究的经济学路径》，《天津社会科学》2012年第1期。

[22]埃莉诺·奥斯特罗姆：《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第204页。

[23][美]文森特·奥斯特罗姆：《制度分析与发展的反思—问题与抉策》，王诚译，商务印书馆1992年版，第32页。

[24][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，第3页。

[25][美]迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆：《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理》，李梅译，《北京行政学院学报》2001年第4期。

[26]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第39-40页。

[27]同上，第58页。

[28]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第413页。

[29]汪来杰：《公共服务：西方理论与中国选择》，河南人民出版社2007年版，第18页。

[30]肖唐镖：《二十年来大陆农村的政治稳定状况》，《二十一世纪》2003年第4期。

[31][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，三联书店1989年版，第39-40页。

[32]同上，第24页。

[33][美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第25页。

[34][英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社1992年版，第563页。

[35][英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 2年版，第5 63页。

[36][美]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪晓寿等译，华夏出版社，1989年，第8页。

[37][美]马克·沃伦：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第318-319页。

[38][美]詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第65页。

[39][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，三联书店1989年版，第23页。

[40]张惟英，姚望：《当代中国利益表达机制构建研究》，《科学社会主义》2007年第6期。

[41][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹佩霖译，上海译文出版社1987年版，第199页。

[42]参见黄晓勇：《中国民间组织蓝皮书：中国民间组织报告（2011—2012）》，中国社科文献出版社2012年版。

[43]黄震海：《促进我国社会组织发展的若干思考》，《学术界》2011年第6期。

[44]周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理与善治的视角》，《马克思主义与现实》2010年第5期。

[45][美]罗伯特·A.达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，周军华译，吉林人民出版社2006年版，第1页

[46]顾昕：《能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利部门的转型》，《河北学刊》2005年第1期。

[47]周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理与善治的视角》，《马克思主义与现实》2010年第5期。

[48]周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理与善治的视角》，《马克思主义与现实》2010年第5期。

[49]谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2004年第2期。

[50]谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2004年第2期。

[51]周红云：《中国社会组织管理体制改革：基于治理与善治的视角》，《马克思主义与现实》2010年第5期。

[52]王晨：《中国民间组织发展的三大不利性制度因素分析》，《社会科学》2005年第10期。

[53]谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2 0 0 4年第2期。

[54]谢海定：《中国民间组织的合法性困境》，《法学研究》2 0 0 4年第2期。