社会协同与治理格局

三、“走向一线”的依托：社会协同与治理格局

不可否认，政府作为社会管理的一个重要主体，它在社会管理和社会服务当中有着独特的优势，但是政府也有自身难以克服的固有局限，这也导致政府社会管理和社会服务存在“失灵”的可能。这种情势之下，迫切需要探寻一种新的治理格局和治理理念，用以弥补政府社会管理的不足。

（一）现代社会分工与社会协同

“社会协同”是党的十七大报告中明确提出来的一个概念。所谓社会协同，是指政府与各类社会组织之间相互分工、相互合作的一种治理模式。周永康认为，社会协同主要是发挥好社会组织、企业组织、事业单位、群团组织，以及基层自治组织之间的协同作用，形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。大量社会性、公益性、事务性的社会管理，如果都由党委和政府来管，是管不了也管不好的，必须充分发挥社会各个方面力量的协同、自治、自律、他律、互律作用。^[19]

众所周知，现代社会既是一个高度分化的社会，又是一个有机团结的社会。法国社会学家涂尔干认为，社会的存在主要源于社会团结，不过社会团结的基础并不是一成不变的，而是随着社会条件的改变而变化的。传统社会中，由于社会分工程度较低，人们的社会生活方式基本相同，社会成员彼此之间高度同质，大家往往信奉同样的宗教、共享同样的价值目标、接受同样的道德规范，其结果就是集体意识的力量异常强大，严格控制成员的一举一动，没有给个人意识和个性发展留下一丝空间。“我们与我们的群体完全是共同的，我们根本没有自己，只有社会在我们之中生存和活动。”^[20]在这种情况下，社会成员之间自然也就容易团结起来。这种基于集体意识的社会团结，涂尔干将其称为“机械团结”。

可是，进入现代社会以后，社会分工程度开始明显加深，高度的社会分工带来的一个直接结果就是现代社会的高度分化。专业化、职业化已经成为现代社会的一个基本特点，这也使得社会成员的个人意识和个性得到极大的发展，彼此之间的异质程度明显增强，于是作为社会团结基础的集体意识势必就会大大削弱。可是，集体意识削弱之后是否导致社会团结变得松散呢？涂尔干认为，这是不会的。因为尽管社会分工促使社会分化，但它同时也使社会成员之间的相互依赖程度明显增强。

在高度分工的现代社会，人们的活动开始变得越来越专业化，往往局限于某一领域。这样人们自然也就变得越发不能自足，从事不同职业或专业的人群要想生存，必须依赖其他职业或专业人群提供的产品和服务。可以说，现代社会中的每一个人都是“专家”；但与此同时，现代人彼此之间的依赖也越来越强。因为，尽管每一个人都是“专家”，但都只是自己领域的“专家”；一旦离开自己的领域，所有的人也都变成了“门外汉”。^[21]没有人能成为多面手的专家。^[22]所以在现代社会，每一个人也就变得越发不能自足，必须依赖他人。严格地说，任何个人都不能自给自足，他所需要的一切都来自社会，他也必须为社会而劳动。^[23]正是社会成员之间的这种相互依赖取代集体意识成为现代社会团结的重要基础。这种建立在相互依赖基础上的社会团结，涂尔干称之为“有机团结”。可见，现代社会分工带来的并不是社会的彻底分化，而是社会成员之间的一种新的社会团结。

个人之间如此，部门之间、组织机构之间亦是如此。现代社会中的各个部门作为现代社会分工的产物，它们都有各自独有的功能，但又必须相互依赖。每个部门都要依赖自身之外的其他部门才能生存。因为没有哪个部门能够自给自足，也没有哪个部门能够包揽一切事物，统揽其他部门。

因此，现代社会管理自然也离不开各个部门之间的协同合作。现代社会分工不仅使得社会高度分化，同时也使社会变得日益复杂。面对高度复杂的现代社会，社会管理的难度自然明显加大，这就要求社会各个部门之间必须协同起来，充分发挥各自优势，取长补短，相互协商、相互合作，从而形成一股强大的合力，共同推进社会管理的有序展开。

目前，中国社会正处于社会转型的加速时期，即社会结构不断从传统走向现代的时期。在这种情况下，社会利益开始不断分化，社会主体开始日益多元，因而社会管理格局或模式自然需要作出相应调整，即从过去国家包揽一切的社会管理模式，向现代的多元主体共同参与的社会管理模式过渡。伴随政府职能转变的不断推进，政府原先承担的各种社会职能开始不断剥离，这就需要政府之外的各类社会组织和社会力量利用自身优势，充分发挥社会协同作用，承担部分社会管理和服务职能，协同党委、政府做好社会管理工作。

由此可见，社会协同这一社会管理理念的提出，应该说是在充分认识现代社会基本特性和中国社会本土转型基础之上所做的一种科学判断、科学决策，既符合现代社会发展的基本要求，又符合中国社会管理的特殊国情。此外，社会协同也是现代善治理念的一种重要体现。

（二）善治理念之下的治理格局

20世纪70年代以来，社会管理变化的一个主导趋势是从“统治”（govern-ment）走向“治理”（governance）。统治（government）和治理（governance）都属于社会管理的范畴。从字面上看，二者似乎差别不大，但实际上却有很大的不同。所谓“统治”，主要是指政府机构运用强大的行政力量，发号施令、制定政策，从而自上而下对社会事务进行单一向度的管理；相比之下，“治理”则是一种上下互动的社会管理过程，即主要通过多元社会主体的相互协商、相互合作，从而共同对社会事务进行管理。治理与统治的一个最为根本的区别就是：统治的权威必定来自政府；治理虽然需要权威，但是这个权威并非一定源自政府。所以，统治的主体一定是公共机构；治理的主体则更加多元，既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。^[24]

“治理”理念的形成，是与当时西方正在兴起的市民社会（civil society）密切联系的。20世纪六七十年代，全球尤其是一些西方发达国家掀起了一场“结社革命”，各式各样的公民自治组织开始大量涌现。正如萨拉蒙所说，事实上，真正的“全球结社革命”已经出现，在世界的每个角落都呈现出大量有组织的私人活动和自愿活动高潮。^[25]这种情况，不仅导致了社会生活方式和组织模式的重大变革，而且催生了现代治理理念的形成。

西方学者提出“治理”理念，其中一个重要目的就是期望运用“治理”理念来取代“统治”理念，促进各类社会组织和社会力量参与社会管理，从而弥补政府失灵及市场周期失灵。但是遗憾的是，治理也不是万能的，也存在许多固有的局限，存在失灵的可能。因为，公民自治组织或社会组织既不能代替国家而享有合法的政治权力，也不可能完全代替市场对社会资源进行有效的配置。其实，有效的治理必须建立在国家和市场的基础上，是对国家和市场手段的有益补充。

鉴于治理也有“失灵”的可能，所以众多学者纷纷提出“良好的治理”（good governance），即“善治”。善治理念的本质特征在于，它是政府（组织）、市场（组织）和社会（组织）对公共生活的合作管理，展现的是国家与社会的一种新颖关系，也是两者的一种最佳状态。^[26]

说到善治，其实中国古代也有类似的社会管理理念，当时称为“善政”。善政，意即“仁善之政”，是对“德政”、“仁政”的概括说法。《尚书·大禹谟》中说：“德惟善政，政在养民。”宋代名臣范仲淹对其作了引申：“《书》曰：‘德惟善政，政在养民。’此言圣人之德惟在善政，善政之要，惟在养民。养民之政，民先务农。”（《陈十事》）由此可见，“善政”其实就是一种能够勤政于民、造福于民的社会管理，可谓“善政行而天下蒙其福”（《廷试策》）。

善政与善治相互联系，但是又有本质区别。善政与善治，应该说都属于社会管理的一种“理想类型”，期望构建一种理想的社会管理模式和架构，从而实现整个社会的良性运行和协调发展。不过，善政从本质上说还是一种统治类型，主要依靠的是国家实行德政或仁政，可以说是统治的一种最佳状态；善治则是一种治理，属于治理的一种最佳状态。

因为，从中国历史上的社会管理来看，从三代先秦直到清朝，乃至民国时期，无论哪个朝代社会管理基本都是以国家集中管理为主，主要依靠国家权力进行自上而下的“统治”。尽管中国历史上也有“皇权不下县”的传统，由绅权和族权进行基层社会管理，但是，无论绅权还是族权，它们都没有从根本上摆脱皇权的统治；国家总是通过各种教化的手段，不断地将自己的统治意志贯彻下去，从而达到对于基层社会的间接统治。因此，有的学者这样写道，在中国皇权一元化的帝制时代，只要皇权想对某些人群或事件进行管理，那么，皇权的触角就无所不在。^[27]

进入现代以后，传统的社会管理理念开始受到挑战，向其发起挑战的正是善治理念。善治理念主张，良好的社会管理应是多元社会主体之间的一种合作管理，应是政府（组织）、市场（组织）和社会（组织）三大部门之间相互协同、相互合作，从而实现最大公共利益的社会管理过程。

虽然政府（组织）、市场（组织）和社会（组织）三大部门各自都有自身独有的优势，但是它们也都有着自身难以克服的不足，都存在着“失灵”的可能。所以，社会管理仅靠政府（组织）显然不行，仅靠市场（组织）、社会（组织）同样也会不行。只有三大部门协同起来，相互协商、相互合作，从而形成一股强大的合力，这样社会管理的目标才能最终实现。

这种“政府-市场-社会”三大部门的合作关系，应该说可以有效缓和“国家-社会”之间二元对立的紧张关系。首先，“政府-市场-社会”三大部门之间的互动能够产生某种框架，使得“国家-社会”的上下联通、融合一体具备结构条件；其次，“政府-市场-社会”三大部门之间可以建立制度化的行动方式，使其互动过程能够形成相互促进、相互制约，从而达到预期的合作愿景；最后，“政府-市场-社会”的各个部门能够根据自身能力优势，扬长避短，优势互补，从而可以产生良好的联动合作效果。^[28]

从某种意义上说，社会协同正是“政府-市场-社会”三大部门合作关系的一种具体表达。正如前文所说，所谓社会协同，是指政府与各类社会组织之间相互分工、相互合作的一种治理模式。这里的“社会组织”，应该说是一个非常宽泛的概念，既包括公益性或互益性的社会组织，也包括营利性的市场组织，还包括各种事业单位以及其他群众性的团体组织和自治组织。也就是说，社会协同究其本质而言，展现的是政府（组织）、市场（组织）、社会（组织）以及其他各种社会主体之间相互协商、相互合作的一种治理格局。

社会协同中的各个社会主体既有专业分工、功能分化，又彼此联系、相互协作。通过分工，每个社会主体可以利用自身独有的组织优势、专业优势，承担一些别的主体无法或难以承担的社会管理和社会服务职能；通过合作，社会主体之间又能取长补短、优势互补，从而形成一股强大的合力，共同推进社会管理朝着健康有序的方向发展。

为此，佛山市南海区在党委的领导下，在善治理念的指导下，积极探索、不断创新，努力创造社会协同的条件，努力培育社会协同的机制，鼓励各类社会组织参与社会管理和社会服务，逐步形成“政府-市场-社会”三大部门协同治理的社会管理格局。

（三）社会协同管理与服务创新

社会协同管理，应该说是我国现代社会管理的一次重大创新，也是未来社会管理发展的一个重要趋势。那么，社会的各个部门之间究竟如何进行协同呢？尤其是各类社会组织究竟应该如何发挥协同作用呢？这其中的一个核心就是服务。

正如前文所说，社会管理既是管理又是服务。社会管理的核心任务，就是做好社会服务。只有服务做好了，百姓受益了，百姓才能从心理上真正认同这种社会管理，社会管理的目标自然而然也就能够实现了。

社会服务的类型多种多样，尤其是在社会主体日益分化、社会利益日益多元的今天，人们对于社会服务的要求也会变得更加多样。面对如此多样的社会服务需求，完全依靠政府提供显然不行。不可否认，政府在提供单一化、均等化的公共服务方面确实有着不可比拟的优势，但是在提供个性化、多样性的社会服务方面则会显得力不从心。相比之下，各类社会组织则可利用自身的专业性、灵活性优势，为老百姓提供更加个性化、多样性的社会服务。

因此，南海加强和创新社会管理的同时，非常注重社会组织的培育，重点建设公益类、服务类社区社会组织，积极探索各类社会组织或社会力量参与社会管理和社会服务的新型模式，强化公共服务、做好便民服务、完善市场服务、开展志愿服务，从而构建一个公益性服务与社会化服务相结合、各类服务项目相配套的社区综合服务体系。具体包括如下措施。

第一，降低社区社会组织准入门槛。首先，申请设立公益类、服务类社区社会组织，具备设立条件可直接到民政部门申请注册登记，省去业务主管部门审批许可事项，使得“主管单位”已不再是注册难题；其次，降低社区社会组织注册资金，社区社会团体注册资金只需1万元人民币，社区民非组织注册资金仅需2万元人民币；再次，社区社会组织申请登记时提交社会组织名称为户名的银行存款证明，不需要提交中介出具的验资报告；最后，缩短审批时间，民政部门在收到全部有效文件5个工作日之内完成审批（审核）手续。通过这些措施，南海的社会组织得到飞速发展，数量大幅增加。据不完全统计，目前已有超过700家社区社会组织活跃在南海基层，并已成为南海创新社会管理和服务的重要力量。

第二，设立公共财政专项支持资金。南海通过多种渠道筹集社会组织发展资金，推进社区社会组织可持续发展，鼓励社会组织参与社区服务。首先，区财政建立社区社会组织发展基金，用于资助社区社会组织开展活动，补贴标准根据社区常住人口数量来定，5000人以下的社区，资助1.5万元/年，5000人以上的社区，资助2万元/年。其次，区财政部门每年从福彩公益金中划拨不少于50万元，用于资助社区公益类、服务类社会团体的发展。社会组织的良好发展，也使南海社会服务得到明显改善。比如，2010年，桂城街道选拔出来的12位爱心大使，利用政府提供的公益孵化基金，争取到了一块20亩的土地，建立“爱心农场俱乐部”，主要为一些公益性的亲子活动、教育活动和拓展活动提供场所，取得了良好的效果，深受广大民众好评。

第三，建立健全政府购买服务机制。南海积极构建政府公开购买社会服务的机制，不断扩大政府购买社会服务的范围，政府及职能部门按照“费随事转”的原则，优先向社会购买社会服务。目前，南海政府购买社会服务的方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价，以及监管部门认定的其他方式，涵盖公共卫生服务、公共就业服务、社会福利服务、社会救助服务、法律服务、文体服务、养老服务、公共安全服务等多项服务内容。

第四，推进社工义工的服务体系建设。南海不断壮大社工、义工队伍，加强社工和志愿者的合作，推行“社工引领义工、义工协助社工”的社会工作服务新模式。①组织联建。积极构建社工机构与义工组织互帮互助、区域联动的机制，积极推进“1＋X＋Y”管理模式，即1个社工带动多个义工、结对多个需要，提供帮助和服务的岗位；同时，社工机构还与辖区的机关、企事业单位、学校、村（社区）里的义工组织进行结对，共同开展服务。②队伍联育。组织社工、义工培训，帮助社工充分认识义工的价值，善用义工资源；同时，提升义工专业服务水平。③信息联享。搭建社工、义工信息系统的联动平台，实现两者的信息共享、优势互补、资源配置；建立人力资源、志愿活动、服务项目供需平台，公开社工、义工服务信息，整合各方资源。④活动联办。社工制定各类服务项目，引导和带领义工参与、协助实施服务项目；义工组织进行项目评估，提供义工服务；义工由义工组织管理，社工机构提供业务指导和管理协助。⑤制度联商。依托辖区社工机构、社工协会资源，加强义工组织的联系、交流，做到各项工作相互协商，同时布置、同期检查、同步考核，促进社工、义工的共同成长，确保联动工作扎实开展。南海通过这一“社工＋义工”服务体系建设，预计2015年全区社会工作人才总量将达2000人，注册义工总数30万人以上，实现社工、义工服务经常化储备、规范化管理、常态化服务、品牌化推进、项目化配置、信息化支撑、社会化运作。^[29]

总之，佛山市南海区在加强和创新社会管理尤其是在基层社会管理的过程中，积极培育各类社会组织，降低社会组织准入门槛，设立社会组织发展基金，充分发挥社会组织的社会协同作用，鼓励社会组织广泛参与社会管理和社会服务，使得服务水平大幅提升，民生得到显著改善，从而也使南海社会管理和社会建设充满活力。

基层社会千差万别，异常多元。不仅社区与社区之间、村庄与村庄之间差别很大，而且即使是在同一地方，居民或村民彼此之间差别也很大。有的地方富裕，有的地方贫困；有的地方发达，有的地方落后。这决定了基层政府很难依靠自身单薄的力量解决如此多元的社会管理和服务问题，必须充分利用各类社会组织的力量，发挥社会协同的作用，提供更多的社会管理和服务，满足多样性、个性化的服务需求。从这个意义上说，社会协同，不仅是社会管理走向基层的必然选择，也是社会管理“走向一线”、走向基层的重要依托。