陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析

陕南大规模移民搬迁面临的主要问题分析^[1]

冯明放　彭　洁

陕南位于东经105°30'～110°1'，北纬31°42'～34°24'之间，因地处陕西南部而称为陕南。东西最长525 km，南北最宽约300 km，面积69，950 km2，占陕西省总面积的34. 01%。区域内包括汉中、安康和商洛3市、31个区(县)约920万人，人口约占陕西省总人口的24%。历史上陕南山区一直属于自然灾害多发区。

2010年底，陕西省委、省政府作出了陕西移民搬迁的重大决策，受到了社会各方面的密切关注。不久前，陕西省政府通过了《陕南地区移民搬迁安置总体规划( 2011—2020年)》《白于山区移民搬迁规划( 2011—2015年)》，正式启动陕南地区移民搬迁安置和陕北白于山区扶贫移民搬迁工程，分别涉及搬迁居民240万人和39. 2万人，共计280万。目前，陕南移民搬迁已经进入实施阶段，2011年，24万人的移民搬迁任务正在抓紧落实。

一、陕南移民搬迁的意义

陕西如此大规模的移民搬迁，是陕西省委、省政府为彻底改善山地危居群众生产生活条件，促进人口布局调整的重大决策;是应对自然灾害保护人民生命财产的科学抉择;同时，也是改善民生和加快全面小康社会建设的现实需要。实施移民搬迁，不仅是一项避灾安居工程、扶贫治本工程、生态建设工程，也是推动统筹城乡发展，促进新型工业化、城镇化、农业现代化三化同步的重要抓手和转变经济发展方式的重要载体。具体分析陕南移民搬迁的必要性，主要有如下几个方面:

(一)移民搬迁是落实科学发展观的具体体现

陕南属自然灾害多发区，地质灾难易发区面积，占全省面积的49%，有23个地质灾难易发区，9300多个地质灾难易发点，其中包括55个威胁到1000人以上的地质灾难点，陕南地区尤为严重，安康市的地质灾难易发区占到该市面积的60%以上。长安大学地质工程研究所所长赵法锁教授认为，从根本来讲，陕南频发地质灾害，是由于其特殊的地质地貌条件决定的，陕南山区多以板岩、片岩、页岩、千枚岩等岩性松散的岩石为主，再加上此处地质构造作用比较强烈，地形陡峻、相对高差比较大，具备了地质灾害形成的岩性、结构和势能条件，因此，在诱发因子(强降雨)的作用下，很容易发生地质灾害。以往，人们更多地把注意力放在减灾防灾上，每年政府都要为此拨出专款，但不能从根本上解决问题。2008年，汶川5. 12大地震之后，导致山体松动、岩石破碎，发生地质灾害的频次明显增加，对人民生命财产造成很大威胁。地质灾害频发导致一般年份平均死亡人数在30人左右。2010年，陕南地区遭遇“7. 18”特大暴雨泥石流灾害，导致安康市汉滨区大竹园镇七堰村12人死亡、17人失踪。2011年7月5日，陕西略阳县暴雨造成滑坡，5000方左右的滑塌体瞬时倾下，造成18人死亡。可见，陕南移民搬迁，是人们对自然规律认识和利用的一次飞跃，是一项治本之策。

(二)移民搬迁是陕南山区群众脱贫致富的现实选择

由于陕南自然条件差，生存环境恶劣，这里的贫困人口比例一直较高，目前，贫困面仍然较大，某些地方贫困程度仍然很高。资料显示，陕南三市涉及搬迁的28个县(区)中，有21个属于国家或省级贫困县。移民涉及的贫困人口116. 6万，约占240万移民总数的一半。那么，如何从根本上解决陕南地区的贫困问题，事实证明，单纯的扶贫工作往往事倍功半，甚至更多的扶贫投入也难以实现稳定的脱贫。“与其扬汤止沸，不如釜底抽薪”，采用移民搬迁的形式，就是把环境恶劣地区的贫困人口搬迁到适宜人类居住的地区，通过对迁入地环境改造、发展产业，逐步使搬迁移民脱贫致富。要使山区群众有一个好的生存环境和生活质量，提高幸福指数，现实的选择就是实施大规模、整建制的移民搬迁，只有走出大山，才能结束多年形成的恶性循环，才能彻底告别贫困，从根本上解决问题。

(三)移民搬迁也是实施可持续发展的需要

从历史经验和现实选择看，移民是减轻人口对生态环境压力的最紧迫、最有效的措施。陕南地处秦巴山区，山势陡峭，平川很少，自然条件较差，本来很多地方就不适宜于人类居住，人口的承载量也十分有限，加之上个世纪80年代以前的人口迅猛发展，使得人口远远超过了当地自然资源和生态环境的承载能力。人们为了生存，不得不违背自然规律，毁林开荒，滥砍滥伐，对自然资源进行掠夺式开发和经营，结果在很大程度上破坏了自己赖以生存的资源和生态环境，有的地方水土流失一度相当严重，陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环之中。尽管近年来由于国家政策的扶持，退耕还林有了一定的成效，但是还达不到最终的要求。从长远发展来看，陕南地区除了要继续控制人口过快增长之外，还要积极推进移民搬迁，优化人口资源的分布结构，尽快减轻退耕还林和生态环境保护的压力。这正是陕南地区实现可持续发展的客观要求。

二、陕南移民搬迁的特点

陕西移民的重点在陕南地区，这次陕南移民搬迁，和以往的移民搬迁比较，有四个鲜明的特点:

(一)搬迁规模宏大

未来10年，陕南计划移民搬迁240万人，约占陕西移民搬迁280万总数的86%，占陕南总人口的1/4。从严格意义上讲，如此有组织的大规模的移民搬迁历史上是没有过的，上个世纪的长江三峡工程涉及移民约140万，而此次陕南移民搬迁人数几乎相当于三峡移民的两倍，正因为如此，有人将陕南移民称之为有史以来规模最为宏大的移民搬迁工程。

(二)移民类型多样

尽管总体上我们可以将陕南移民归为生态移民的范畴，但是，如果具体分析，陕南移民的类型比较多样，也比较复杂，大致包括地质灾害避险移民搬迁、洪涝灾害避险移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁等四个类型，如图所示:

陕西省陕南240万人移民搬迁类别及其比例分布图

(数据来源:《陕南地区移民搬迁安置总体规划》)

在240万移民中，地质灾害避险移民搬迁49. 16万人，洪涝灾害避险移民搬迁32万人，扶贫移民搬迁116. 6万人，生态移民搬迁46. 88万人。以上类型分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责。由于每一种移民的类型不同，其移民搬迁的要求也就有所不同，也要求我们必须具体情况具体分析，区别对待，把工作做细，避免将来产生后遗症。

(三)搬迁周期长

按照陕南移民搬迁安置总体规划，搬迁的时间期限为10年，搬迁将有计划、有步骤、分阶段实施。这样做无疑是对的。但还应看到，10年搬迁结束，并不意味着整个移民搬迁工作的终结。新的移民进入迁入地之后，往往需要一个适应的过程，包括对新环境的适应和心理的适应。不仅如此，移民的生产生活解决得如何，也更需要时间来检验。所有这些，都决定了移民搬迁不是短期内的事情，而是一个长期的任务。对此，陕南各级干部群众必须有清醒的认识，并且要有打持久战的思想准备。

(四)所需投资大

按照总体规划，陕南地区搬迁投资共需1109. 4亿元，主要包括移民建设投资772. 2亿元，基础设施投资140. 9亿元，公共服务及其他投资159. 4亿元，自主拆迁投资12. 1亿元，以及24. 8亿元的土地整理项目投资。这仅仅是计划投资，还不是最终投资。考虑到物价上涨和通货膨胀的因素，这样多的投资，还是难以满足搬迁的要求，特别是移民自身也需要有足够的积累。

正因为陕南移民搬迁前所未有，所以，面临的困难和问题也比较多，就当前来看，突出的问题，主要是资金问题、选址问题和后续产业发展与就业问题。

三、陕南移民搬迁的主要问题分析

(一)陕南移民搬迁资金供求分析

按照陕南移民搬迁的要求，未来10年，陕南汉中、安康、商洛3市的28个县(区)将搬迁60万户、240万人，超过3个市总人口的四分之一，总投资1100亿元。陕南移民搬迁年度规划中，2011年度，汉中、安康、商洛三市计划搬迁人数分别为: 8. 8万、8. 8万、6. 4万，共24万人，涉及6万户。陕南移民搬迁指挥部最新统计数字表明:截至2011年12月底，陕南集中安置点开工建设742个，开工率100%;启动安置户数61170户，占总户数的102%。完成年度任务“双过百”。同时，已竣工12234户，占20%;达到入住条件9175户，占15%;主体建成39638户，占65%，在建设户数9298户，占15%。2011年，全省移民搬迁共筹集资金27. 55亿元，市、县完成配套资金9亿元，搬迁农户自筹资金24亿元。此外，基础设施配套资金12亿元，搬迁公司筹集资金53亿元，其中搬迁公司支付周转资金14. 47亿元。取得上述成绩，对资金紧缺的陕南贫困地区来讲，实属不易!

2012年，陕南汉中、安康、商洛三市计划搬迁人数分别为: 10. 3万、11. 4万、7. 8万，共29. 5万人，涉及户数约7. 5万户。各市县普遍反映，陕南三市财政收入仅占全省的2. 38%，财政资金供给能力非常有限，主要依靠省级财政的直接投入和转移支付。这样，将面临难以继续落实配套资金的窘境，后续资金紧张，将会影响到移民搬迁的进度。据民建陕西省委员会的调研报告，陕南移民搬迁规划中测算的1100亿元的资金需求总量，主要集中在移民建房资金上，其他如基础设施、公共服务等方面，因为规划弹性相对较大，估算投资有缺口。同时，如果考虑通货膨胀因素，按年均5%的通胀率测算，十年所需的动态投资接近2000亿元。

国家统计局安康调查队的数据也显示，安康市2011年搬迁2. 2万户，除去1087户特困户外，有3807户需100平方米住房的集中安置户，有12963户需100—125平方米住房的集中安置户，市县需配套建房资金4. 69亿元;有3236户分散安置户，市县需配套建房资金4854万元。根据目前市、县财力，难以落实如此大量的财政配套资金。除了配套建房资金，基础设施项目配套也面临资金困难，据估算，安置点平均每户需基础设施配套5万元甚至更高。可见资金的供求矛盾，是今后必须认真对待的问题之一。

(二)陕南移民搬迁用地供求分析

陕南三市地处秦巴山区，地理条件差，除汉中盆地外，陕南更多的县城不是建在山坡上，就是建在山沟里。县城尚且如此，乡镇和偏远地区的状况更可想而知。陕南地区本来就人多地少，人均耕地不足一亩，人地矛盾远比关中和陕北突出。此次移民搬迁，使得土地供求矛盾进一步加剧，移民选址十分艰难。根据陕南移民搬迁规划，移民大多就近安置，包括吸纳移民进入城镇的城镇安置、统一建设的移民新村安置、小村并大村的安置，以及自主分散安置。据陕西省国土资源部门估计，上述几种安置方式加在一起，约需占地1万多公顷。其中，统一建设的移民新村安置涉及人口达154万，占地7706公顷。而土地资源供需矛盾，在很大程度上影响移民搬迁工作的整体推进。

目前，在国家的支持和省上的重视下，陕南移民搬迁用地指标已有专项安排，但因市县发展产业的积极性较高，许多指标被用于产业投资项目，真正用于移民安置的专项用地落实相对困难。此外，在农户原承包地退耕还林或难以远距离耕种的情况下，按照移民搬迁有土安置的有关规定，要保证外迁移民人均至少1亩的基本口粮田，只能把目光投向迁入地附近的农民承包地，而迁入地的农民则不愿将自己原有的承包地调剂给新搬迁的移民户。这使部分只能依靠种植业为生的移民基本生活无法得到保障。

值得注意的是，有的搬迁户由于迁入地距迁出地较远，加之山区野猪等动物的破坏和种地无利可图的原因，一些搬迁户只耕种距离较近的土地，较远的土地则被撂荒了。可见，陕南移民搬迁，一方面，对有土安置方式提出了挑战，因为按照人均至少1亩的基本口粮田的要求，政府难以提供依靠种植业为生的移民的用地，另一方面，也对土地流转提出了要求，如果移民迁出后远距离的土地不能流转，将不可避免地导致土地撂荒现象的发生和土地使用权的纠纷的增多。

(三)陕南移民搬迁就业供求分析

“搬得出、稳得住、能致富”，是陕南移民搬迁的基本要求。移民后续产业发展和就业问题，不仅直接影响到移民的生计，也直接关系到移民搬迁的成败。从长期看，移民问题的关键是要发展产业，只有这样，才能使移民真正做到安居乐业。由于陕南三市经济基础薄弱，产业项目少，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位，“稳得住、能致富”，将是今后移民搬迁工作中最难的问题。

尽管如此，陕南各县市在后续产业发展方面也作了一些有益的探索，目前已经尝试的产业开发形式有:

1．旅游景点带动模式

陕南自然风光秀丽，生态旅游资源和观光农业资源有着独特的优势，通过旅游产业的开发，带动移民就业，不失为一个好的选择。洋县草坝村安置点靠近“朱鹮梨园”景区，搬迁移民一方面，通过丘陵地大面积栽培优质水果梨，并形成独特风景，发展观光农业;另一方面，也可通过建立“农家乐”的形式提供游客餐饮、观赏、休闲、娱乐等服务，为移民未来生产生活奠定了基础。

2．工业园区带动模式

紫阳县移民安置点选择尽可能靠近工业园区，以便为移民就业创造便利条件。该县在蒿坪镇工业园区建立了10余个移民安置点，敞开大门迎接农民进社区入住，并推荐搬迁农民进企业打工，多渠道增加群众收入。工业园区的发展必然带来二、三产业的兴旺，从而带动了农村劳动力转移，更带来了移民户致富的希望。

3．股份合作制带动模式

如紫阳县借助工商业主资本+土地流转入股形式，修建移民户安置公寓。该县双安闹热村富硒油茶综合开发项目投资1. 3亿元，由业主集中修建农民公寓，对高山农户进行整体搬迁，集中流转土地开发种植油茶2万亩。同时，农户与业主签订土地流转，置换房屋合同，再通过房产、林权、土地等形式入股，参与企业劳动分配。这种公司+农户+基地的移民搬迁经营模式，本质上是一种股份合作制，既有资本合作，又有劳动合作，在产业发展方面前景广阔，已列为市级重点项目并广泛推广。

4．种养业产业化经营带动模式

安康汉滨区七堰社区，目前已经入住75户308人，预计三期工程结束后，整个社区有劳动力2000余人，该社区拟通过兴建茶园和蔬菜基地，以及养猪场等，推进产业化、集约化经营，使搬迁群众能够实现“稳得住、能致富”的目标。

从长期看，移民不论是进城务工经商，还是在迁入地发展产业，最重要的是，要有就业能力，因此加强对移民的技能培训，十分重要。要让每一个搬迁户至少有一到两个劳动力学会一门知识、掌握一种技能。通过教育和培训，使他们在种植业、加工业、畜牧业等方面获得一技之长。有了技能，就是离开农村来城市生活，也能找到安身之本、生存之道。

【注释】

[1]本文系陕西省社科联重大理论与现实问题研究项目( 2011Z068) ;陕西省教育厅专项科研项目( 11JK0110)阶段性成果。该文原载《安徽农业科学》，2012年第40期。