主要问题分析

1.各级地方干部中对社会管理创新的认识和理解，与中央及省里的精神还存在较大的偏差。一是对社会管理的科学内涵表现为简单、狭义性理解，将社会管理片面地理解为是法制部门对社会进行的综合治理，是社会治安、社会稳定相关的管理工作。二是对社会管理创新缺乏全面正确的认识，将创新片面理解为加强社会管控，甚至是认为社会管理创新是由于以往过分强调和谐而放松了社会管理的一种纠偏措施。三是对社会管理创新的急功近利的浮躁情绪的短视性理解。一些干部按照习惯性思维和工作方式，把社会管理创新简单理解为是增加人力、物力、增加临时机构的应急性任务，没有从事关党和国家全局和长远利益的高度来理解这个战略举措。四是仍然没有改变社会建设和社会管理作为经济建设的附属性事务的顽固思维。相当多的干部将发展是硬道理理解成经济增长为硬道理，错误地认为只要把经济这块蛋糕做大了，社会矛盾和社会问题自然就解决了。事实上，我们面临的主要矛盾是如何公平地分配蛋糕的问题。

2.基层社会管理能力与其社会管理重心的地位严重失衡。第一，乡镇和街道基层政权职能弱化。调查发现，法律赋予乡镇政府的职权在现实的运作中呈萎缩之势。乡镇政府的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，职权行使出现“虚化”和“悬空”，处于“职能多、责任大、权限小”的尴尬境地。基层社会的许多矛盾，乡、街政府无法协调管理，群众越过乡镇、街道政府直接与县、区政府及有关部门寻求解决途径的事件不断增多。另一方面，乡镇政府的职责却在不断膨胀，县级政府及其执法部门把许多应当由自己履行的行政管理职责直接或者变相压给乡镇政府，使乡镇政府变成实际执法主体并承担主要责任。据统计，一个乡镇政府的年度考核指标超过了150个，内容涵盖了经济、社会、文化、安全等农村社会的方方面面，地方党建、信访、计划生育、社会治安综合治理、殡葬改革、招商引资、环境保护、土地管理、安全生产等工作都要考核，再加上一些阶段性、临时性、突击性任务，令乡镇干部苦不堪言，事多人少的矛盾非常突出，在“一票否决”制的重压之下，导致乡镇政府的责任越来越大，权责背离的问题越来越突出。基层政府职能与自身职责之间的严重不对称，严重影响了基层社会的管理质量。

第二，村级和社区自治组织角色错位，自主性差、管理资源少，行政化倾向严重，无暇为辖区居民提供高质量的服务。首先是基本管理资源薄弱。调查发现，社区机构不健全、服务设施差、工作人员专业素质低，工资低等问题十分普遍，一个近万人的社区也只有三五个专职人员，并且大多是40、50人员，一个城市社区工作人员的工资仅有700元左右。在农村，除了个别村有大学生“村官”，绝大多数没有专职人员，村干部大多对抓社会管理事务基本采取应付的态度。其次是村、居自治组织的工作缺乏自主性、具有明显的行政化色彩，无暇为居民提供日常社会服务。社区和村委会都是居民的自治组织，但事实上扮演的是基层政府机构的角色，社区和村委会承担了过多的政府职能，每个工作人员需要接受几十个各类政府机构、临时机构的任务，落实上级政府的各项考核和工作任务成为主要工作，为辖区内居民提供最基本的服务成为附属性工作。例如：某市的一个社区有工作人员5名，在维稳的敏感时期必须全部出动配合乡街的重点人员盯守任务，致使社区的正常的服务工作全部停止，居民的日常性服务需求无法得到满足，群众对此意见多，造成基层社会矛盾激化。基层社区这种缺乏自主的、被动的、主次颠倒的管理状态，与中央要求将矛盾化解在最基层的设想相去甚远。

3.行政部门履职失误导致“管理类社会矛盾”增多。（1）管理自身“制造”诸多社会矛盾和社会问题的情况增加。在对全省社会矛盾和社会问题分类分析中，我们发现，有相当部分矛盾和问题是一些职能部门盲目决策，不作为、乱作为而“制造”出来的，这在全省具有普遍性。一个对保定中院2007年以来接待的5000多人次信访案件成因归类分析表明：行政机关及拆迁安置、国企改革等社会问题造成上访的约占总数的65%，其中涉及行政机关因素的约占33%。除了政府保护地方利益和部门利益的原因外，还由于地方政府习惯把主要精力都放在经济建设上，缺乏管理社会的动力，把社会管理看作是“友情客串，帮忙赞助”，在工作思路上以防堵为主，缺乏主动性，没有把切实为群众解决问题，化解矛盾当作工作的出发点和落脚点。值得注意的是，在一些干部的思想深处已经把党的利益与群众利益界定为对立关系，导致一些政府部门在实际执政行为上已经严重偏离了“人民利益高于一切”的指导思想。

（2）司法不公导致涉法涉诉信访案件居高不下，影响政府公信力。2010年全省政法系统评查了500起信访积案，其中有456起存在司法执法瑕疵或过错，差错率超过了90%。数量如此庞大的案件说明，当事人放弃正常的诉讼途径转而向信访途径寻求问题的解决，表明了公众已经失去对司法的信任。究其根源，主要由于监督缺失，深厚的熟人社会文化背景，司法人员政治和业务素质低下，巨大的物质和精神诱惑，行政干预司法的体制因素，司法绩效考核机制的偏颇等因素影响，导致一些司法人员在履行司法职权时违反法律，破坏法律秩序，造成公众对司法乃至政府失去信任的恶劣的社会后果。

司法不公的原因是多方面的，而司法力量薄弱是影响办案质量的主因。近年来，随着各种社会矛盾的增加，全省的各类案件数量也不断增加，司法系统现有的人员数量和素质已无法适应这一社会需求。全省的公安系统中，大部分地区没有达到基层派出所需配备5人的要求。法院系统办案人少，与案件激增的矛盾愈加突出。仅以“十一五”期间的基本数字为例，2010年全省法院系统共审理各类案件达499889件，这一数字较5年前的386148件增加了113741件，整体案件数量增加了近30%，“十一五”期间需审理案件年均增长近6%，而与之相对应的法官数量在这一期间却基本没有变化，这导致法官的年人均办案数量逐年攀升，工作压力不断增大，这是一审案件纰漏频出的一个重要原因。此外，我们了解到基层司法人员多是复退专业军人，有职业资格证书的人所占比例偏低，司法人员业务素质低也是造成案件积压、办案慢和办案质量不高的原因。

（3）信访制度缺陷产生负面作用。一是属地管理制度产生了诸多衍生问题。依据现行的信访条例，各类信访案件施行属地管理，调研中发现，在属地管理的情况下，一些异地发生的社会矛盾纠纷的当事人，需要回到原籍进行信访寻求救助，而原籍的有关部门根本不具备协调解决问题的能力和手段，再加上上级对信访的一票否决式考核，地方政府只能对这些信访人员严防死守来限制他们越级访和进京访，这非常容易激化矛盾，造成“次生灾害”。二是信访考核导向存在偏差。现在的信访考核以非正常访的数量为主要指标，这给了地方政府部门在处理信访案件时只针对人，不针对事的错误导向。因为上级通报批评时只看你当地有多少非正常访案件，而不涉及非正常访的内容和有关部门的履职责任等问题，所以不少基层级政府把处理信访案件的精力放在“堵、压、守”等方面，而把群众信访问题的解决放在了次要位置，这种本末倒置的做法产生出更多的社会问题。

4.民间组织管理保守传统，限制了其作为社会管理主体作用的有效发挥。（1）管理理念滞后，把民间组织作为“可疑外人”。相关部门和工作人员，不清楚政府在新形势社会管理格局中的角色定位，对民间组织的公益性、服务性、非营利性认识不足；相当多的政府工作人员依然摆脱不了传统观念中国家与社会对抗的意识，过分强调政府对社会控制的功能，担心民间组织的发展会危及国家的政治经济基础等等，对民间组织的管理，防范多于信任、管控多于服务。（2）准入门槛过高，制约民间组织发展。一是过于控制民间组织的数量。长期以来，河北对民间组织实行适度发展、总量控制的原则，使得民间组织数量低于临近的山东、河南等省。据统计，河北社会组织总数为15068个、山东为49055个、河南为18396；其中基金会河北24个、山东50个、河南41个；民办非企河北5847个、山东31820个、河南8065个。二是登记管理机构自由裁量权过大、主观随意性强。由于政府民间组织登记机关在审批中就可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立的主观意图和认识，使行政许可事项出现较强的随意性。三是法规对民间组织的成立规定了比较苛刻的条件。《社会团体登记管理条例》明确规定：必须要有50人以上的个人会员或者30个以上的单位会员，地方性社团要有3万元以上的活动资金。四是民间组织要成立，还得找到一个业务主管单位。如果没有适合的业务主管单位，那么这个民间组织就不能成立。这样就间接滋生了一些非法民间组织。（3）双重管理形成管理漏洞，增加民间组织运作难度。民间组织实行靠挂单位和民间组织管理部门双重管理制度。其弊端为：其一，双重管理应该是各司其职，各负其责。但实际操作中，两个部门都容易出现对民间组织事后监督不力的问题。其二，由于管理民间组织的政府部门之间在观念和利益上并不总是一致的，它们在制定和执行民间组织管理政策时，难免会出现政策矛盾以及相互推诿的情况。其三，众多的政府机构都有权管理不同类型的民间组织，会造成管理上的一些漏洞。

5.以政绩考核为导向的工作推动机制影响政府服务职能实现。调查发现，各级政府工作一个共性的特点是，每年的工作基本是围绕政绩考核来展开的。一是抓工作考核指标中的硬指标工作，特别是“一票否决”的工作，如维护稳定、计划生育工作等。二是抓见效快、出政绩的工作，如大项目、大工程等。三是抓与本部门、本地区利益相关的工作。四是抓应急性的事件管理。各级政府主要的人力、精力、财力都放在这些重点工作、中心工作上，无法形成一个以社会需求为中心的、规范的经常性工作机制，无法为公众提供高质量的社会服务，特别是无法满足群众日益增长的利益表达、权利保护等方面的需要。在某种程度上，政府成为一个为完成上级任务的机构，而不是为群众服务的政府。这一工作模式导致了一种恶性循环的官民关系。例如，部分群众在依靠法制解决问题无望的情况下，就抓住干部想“出政绩、保官位、消问题”等心理，提出过分要求，干部怕什么，他们就做什么，使得社会管理工作偏离了正常的轨道，一些干部为了息事宁人，对上访群众甚至不惜牺牲基本原则、丧失公正和尊严，耗费公共资源，讨好群众、乞求群众，造成“越闹越安全、越闹越有好处”的负面影响，使得党群关系和干群关系出现严重扭曲和畸形发展。长期以来，基层政府在这些繁忙的中心工作中消耗了大量精力和财力，削弱了政府本应为社会提供服务的职能。

6.流动人口管理信息条块分割影响管理效能和服务质量。加强流动人口管理，是胡锦涛同志在社会管理创新八条意见中提到的一个方面。流动人口的信息管理是做好流动人口管理和服务的基础性工作，对做好流动人口服务和管理至关重要。目前，流动人口动态性强、问题复杂，给信息收集和管理带来很多难题。我们在对部门的调查中了解到，河北省涉及流动人口信息收集与管理的部门主要有人口计生委、公安部门、统计局、劳人厅、民政局、工商局、教育局、卫生局、国土房屋部门，但这些部门受各自工作职能的局限，收集的信息十分有限，缺少权威性。仅有的信息，在部门之间相互封闭、交互性差、利用率低，既造成极大的财力和人力浪费，也造成信息浪费，效率低下，没有发挥信息在对流动人口进行动态管理和服务中的有效作用。