大学生参与高校管理层级体系的建立

美国学者埃德温·布里奇斯(Edwin Bridges)(1991)制定了一个如何选定参与者的操作模型。^[4]他设定了两个变量:相关性和决策力。相关性指参与事务和参与者是否有利益等方面的关系;决策力是指参与者的经验、信息掌握程度、表达能力、分析能力等。依据这两个变量，他对4种不同情况分别制定了不同的参与策略。

参考埃德温·布里奇斯的操作模型，结合大学生参与学校管理的实际，我们可以将利益相关程度、参与能力、参与层次作为大学生参与学校管理操作模型的三个变量，其中参与层次是不同利益相关程度和参与能力相结合时的参与策略。

(一)利益相关程度

众所周知，高等学校的管理活动体系庞大、内容繁杂，并不是所有的事务都适合学生群体的参与，我们应该根据与学生利益关系的疏密给予区别对待。根据学生在管理活动中的地位和作用，可以将高校管理分为三类:以学生为管理活动的主要当事人或者管理活动的结果直接影响学生合法利益的，是与学生密切相关的管理活动;管理活动结果间接影响学生合法利益的，是与学生相关的管理活动;管理活动结果与学生关联不大的，是与学生无关的管理活动。本书尝试对此做一个大概的梳理。

1.与学生密切相关的管理活动

这部分管理活动通常以学生为主要当事人，且与学生在校期间的学习、工作和生活等密切相关，此类管理活动能对学生合法权益的损益产生重要影响。主要包括:

(1)学生管理。这是与学生关系最密切的管理活动，以学生在校期间与学习相关的各项活动为管理对象，包括招生、就业、学籍档案管理、奖贷补助、奖惩、各项日常管理等，内容十分广泛。这些管理活动的实施有可能直接影响到学生之所以为学生的基本权利，甚至侵害学生的各项合法权利，是实践中最常引发纠纷的部分。

(2)对教学资源的管理。《教育法》明确规定学生有权使用教育教学设施、设备、图书资料等。对教学资源的使用、添置和管理活动直接影响到学生基本权利的实现，是与学生利益密切相关的管理活动。实践中，常有学校借管理之名设置各种限制影响学生正常使用教学资源，侵害学生的合法权益。

(3)学校重大经济活动，包括上级拨款、效益分配，尤其是与学生利益相关的经费分配。高等教育大众化趋势，使得学生承担了部分教育成本，学校重大经济收支与学生利益有密切联系，学校在对重大经济项目进行决策时，必须考虑学生这一“投资者”的利益。

(4)校园安全管理，包括学校安保措施和设备的购置等。安全的校园环境，是保障学生基本人身权和财产权最有力的保障。

(5)部分教学管理活动，主要包括对教师教学效果的评估、考试制度、选课制度等。这些管理活动直接影响到学生的学习效果，是与学生利益密切相关的管理活动。

(6)学生住宿、饮食、基本生活条件等后勤保障管理。这部分管理活动主要以学生在校期间的基本生活条件为基础，是学生与学校日常接触最多的部分，也是现实生活中被学生抱怨最多的部分。学校后勤管理部门仅凭观念上的“以学生为本”，是不能设计出最符合学生需要的服务体制的，“没有谁比自己更了解自己”，在这方面，学生最有发言权。

(7)与学生利益密切相关的法律法规、学校政策和规章制度的制定，包括与以上所有部分管理活动相关的规章制度的制定。制度制定是一切管理活动的源头，一切管理活动都是依据相应的规章制度进行的，因此，维护学生合法权益，必须从规章制度的制定抓起。

2.与学生相关的管理活动

这部分管理活动与学生有一定关系，但其实施不能直接影响到学生的合法权益。主要包括:

(1)部分教学管理活动，主要是指教学活动中对教师的同行评议、课程培养方案的设定、课程改革等管理活动，这部分管理活动主要依靠教师和行政人员的专业学术知识，其结果对学生有间接影响。

(2)师资管理。除教师的选聘外，学校对教职员工的管理只可能影响到为学生提供教学和服务人员的层次和水平，与学生的学习和生活关系不密切。

(3)财务管理。除与学生密切相关的重大经济活动外，学校正常的财务管理工作也与学生相关。随着高等教育大众化的推进，学生承担了大部分学费，学校财政收入的大部分来自于学生的学费。因此，学生作为经费提供者，有权利了解经费的使用情况。

(4)学校关于以上管理内容的政策和规章制度的制定。

(5)国家对高校的管理。除了与学生直接相关的立法外，其他管理活动包括高等教育的规划、各项标准的制定、对高校的评估和监督等都是与学生相关的管理活动。

3.与学生不相关的管理活动

从严格意义上说，学校的一切管理活动都与学生有关系，为划分界限相对清楚，此处的不相关不是绝对的，是指和学生关系不大的管理活动。这部分主要是要依靠专业知识和技能，与学生关系甚微。

(1)科学研究。对学术问题的研究是高等教育根本任务之一，并不因学生是大学的成员而被影响或支配。学术自由原则要求在学术研究领域里，学者们依据自己的理解和认识，自由选择研究的方向和内容，不受任何人的干涉和支配，与学生关系甚微。

(2)其他管理活动。除了以上列举的，学校管理还包括很多内容，比如学校的外事活动管理、纪律监察、日常办公管理等，这部分管理活动与学生关系也不大。

(二)参与能力

参与能力是指学生在参与学校管理活动中所必需的主观条件，不同群体在学校管理活动中所表现出来的能力是不同的。通常来说，能力越强，管理活动完成得越好。由于学生正处于成长期，其经验、能力和学识都比较有限，其在不同的管理活动中表现出来的能力强弱是不同的。根据学生对管理活动掌控能力的不同，将高校的管理活动分为完全有能力参与的管理活动、有部分能力参与的管理活动和完全无能力参与的管理活动三类。

1.完全有能力参与的管理活动

指学生经验、学识、能力等主观条件使其完全可以做出正确判断的管理活动。在这部分管理活动中，学生能力可以掌控管理活动的各个环节，可以与其他管理主体享有平等的管理权，甚至于脱离其他管理主体也可以独立完成。由于学生尚处于成长阶段，各方面还不够成熟，因此，完全有能力参与管理的活动非常有限，主要有:

(1)对学生组织的管理，包括对班级、社团、学生会等各级各类学生组织的管理。对于学生自己的组织，学生有能力决定发展方向、管理办法、管理制度等，可以依靠自己的力量和能力将各级各类学生组织打造成自我管理、自我教育、自我服务的发展平台。实践中也有很多成功的案例。

(2)对学生活动设施的管理，是学校教学资源管理的一部分，主要包括对辅助学生的学习和丰富学生的业余生活的各项设施的管理。目前，我国高校对学生活动设施的管理多由学校负责，学生参与较少，因学生活动设施使用而引发的学生不满情绪较为普遍。学生活动设施是为学生的学习和业余生活服务的，设备的管理和使用相对比较简单，学生经过简单培训完全可以掌握。而且，学生最了解自己的需求，他们有能力管理好学生活动设施的使用。

(3)宿舍管理。宿舍是学生在校期间重要的活动场所，宿舍管理的好坏直接影响到学生的生活质量。作为宿舍的主人，大学生最真切地知道自己需要一个什么样的环境、如何创造这样的环境。而且，学生参与宿舍管理，平等的地位、相同的身份，更容易使管理理念被学生接受。美国大学生参与宿舍管理就是典型的成功案例。

2.完全无能力参与的管理活动

指学生的经验、学识、能力等主观条件不能达到管理活动最低层次的要求，不能产生实质影响的管理活动。主要是指依赖专业技术完成的管理活动。

(1)学术活动。学术研究主要是对高深知识的研究，学生在高深知识占有方面是弱势群体，他们在学术管理领域发挥作用的能力极其有限。德国学者洛普(RUPP)在探讨学生参与大学校务合法性问题上，认为学生有自由选择就读学校的权利，具有随意性和自主性;而教师则是经过一定甄选程序并必须证明自己的学术能力，两者具有本质不同。因此，RUPP认为学生参与大学学术自治事项不具合法性。^[5]

(2)教学活动。教学管理中有关于教学计划设定、课程设计、教学方式方法等，需要专业教师的专业技术和能力，学生在这部分活动中没有参与能力。如果执意在该领域赋予学生与教师同样的权力，本着趋利避害的本能，有可能降低自己的学习难度，进而降低学校的教学质量。

(3)国家对高校的管理。包括教育立法、高等教育的规划、各项标准的制定、各类评估等。

3.有部分能力参与的管理活动

这部分活动范围较大，除去完全有能力和完全无能力参与的管理活动外，高校内部其他管理活动都属于有部分能力参与。在这些活动中，学生的主观条件可以满足管理活动的部分需求，对管理活动有实质性影响。

(三)参与程度

研究学生管理参与的程度，可以参考Sherry Arnstein公众参与的阶梯理论和Kingston阶梯理论。

1.Arnstein公众参与的阶梯理论^[6]

1969年，美国学者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表了论文《市民参与的阶梯》，提出了著名的公众参与的阶梯理论，对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用。他依据公众参与的程度和深度将公众参与分为八种类型，并根据各类型中公民拥有的最终决策权力大小将这八种类型分为三级阶梯(图6-4)。八种类型依据参与程度从低到高分别为:操纵(Manipulation)、治疗(Therapy)、告知(Informing)、咨询(Consultation)、展示(Placation)、合作(Partnership)、权力转移(Delegated Power)、公民控制(Citizen Control)。其中，第一个阶梯层次是假参与阶层，包括操纵和治疗。这一层次的公众参与并不是实质意义上的参与，只是在形式上有参与的因素，实践中常常沦为政府操纵公众关系以达到自己目的和意图的工具。第二个阶梯层次是表面参与阶层，包括告知、咨询和展示。该层次的公众参与保证了公众在一定程度上的知情权和表达权，公众可以了解到一些信息，公众的意见也可以部分被倾听，但并不能保证他们的意见和观点被政府认真接纳并给予回应。这一层次的参与程度不深，我国目前理论和实践中赋予学生的参与权多属于前两个阶梯层次。第三个阶梯层次包括合作、权力转移和公民控制。该层次的公众参与是深度的、彻底的，公众对社会事务具有相当的决策权，是实质意义上的参与，也是我们目前公众参与的发展方向。^[7]

图6-4　Arnstein公众参与的阶梯理论图①

2.Kingston阶梯理论

与Arnstein的理论不同，Kingston阶梯理论是基于决策过程中政府赋予公众权力的层次而划分公众参与程度的，共分六层，底部三层为低层次参与，上部三层为高层次参与。由低至高分别为:

(1)公众获知的权力:这是最低层次的参与，公众仅可获知感兴趣的规划问题。

(2)向公众提供信息:政府向公众单方面提供规划信息，而公众不能回应。

(3)公众反对的权力:社会民众可以对规划项目投赞成或反对票，但是不能去修正之。

(4)公众参与定义兴趣、角色和确定日程:这是高层次的参与。

(5)公众参与评价结果和推荐方案:公众真正参与分析决策可能的影响以及推荐可供实施的方案。

(6)公众参与最后决策:每个公民都有权投票选择是否接受规划。

根据该理论的描述，公众参与的程度随着信息获取程度的提高和决策过程中政府赋予市民权利的增加而获得提升，高一级阶梯必须建立在低一级阶梯的基础上。

3.大学生参与学校管理的层次

以上两种理论呈现给我们的是公众参与的程度和阶层渐进的过程，对于分辨某种行为是否为实质意义的参与行为以及学生管理参与的深浅程度有很大的借鉴意义。具体到大学生参与管理的领域，高校为了标榜管理的民主而强加给学生“被参与”的机会显然不是实质意义上的参与，这种形式上的“假参与”显然不是学生管理参与权的体现，是我们要在保障学生参与权制度设计时极力避免的。借鉴前述的参与阶梯理论，结合大学生参与学校管理的能力，可以将学生管理参与分为以下三个阶梯层次。

(1)一般参与。这个阶层的参与主要以保障参与权中程序性权利为主，主要包括被告知权、意见表达权、陈述与抗辩权和监督权，针对的是学生没有管理能力或者有管理能力但与学生自身利益没有关系的事项。对于此类事项，学校必须及时公布相关信息，保障学生的知情权。同时，建立畅通的机制，给予学生表达意见和建议的机会，保障学生的表达权。在此基础上，给予学生监督相关管理活动的权利。此处的表达权并不仅仅是由学生到学校的单项沟通，对于学生的意见和建议，学校必须经过慎重考虑后给予回应。尤其是意见和建议未得到采纳时，学校必须给出合理的解释。一般参与可能的方式包括各种方式的公告、意见征集、座谈会、校长信箱、校长接待日等。

(2)深度参与。除了一般参与保障的参与权外，深度参与还要保障参与权中的实体性权利，包括参与决策权和参与执行权，针对的是与学生利益相关且完全或部分有参与能力的事项，和与学生利益密切相关且学生有部分参与能力的事项。对于此类事项，学校不仅要及时公布信息、听取学生意见、接受学生监督，还要给予学生更深层次的参与、赋予学生相当程度的管理权力，让学生参与到决策和执行中去，享有表决权，可以影响决策的形成和决策的执行。深度参与可能的方式包括学生参与学校各决策机构、学生参与各管理机构等。

(3)学生自治。从严格意义上说，学生自治并不是参与，而是指学生作为主体完全自主管理，从决策、执行到监督等一系列环节都由学生自主完成，不需要依靠其他高校成员。但由于大学生的特性，学生自治范围较小，且必须在国家法律框架和学校指导下完成，学校有责任关注学生自治领域，并在其脱离正常轨道时及时干预，从这个层面上说，学生自治也是学生参与高校管理的一种方式。这个阶层主要针对与学生利益密切相关，且学生完全有能力管理的事项，对于这部分事项学生可以实行自治，他们可以自主制定规则，进行决策并执行。

综上所述，可以依据高校内部管理活动与学生的利益相关程度和学生的参与管理能力两个标准，确定学生应有的参与程度。具体情况如表6-35所示。

表6-35　大学生参与高校管理层级体系表