墨西哥革命与制度创新

墨西哥1910-1917年革命是一次比较彻底的资产阶级民主革命，作为这次革命成果的1917年宪法充分体现了保障“社会权利”的原则，并把行政权置于重要地位和强调国家干预的作用。但这些原则只是到卡德纳斯时期才变为现实，并转化成了新的体制。卡德纳斯时期经济社会结构的改变和新的政治体制的形成，为下一阶段进口替代工业化的发展奠定了坚实的基础。

（一）墨西哥革命与1917年宪法

迪亚斯政权的阶级基础是大地主、大资产阶级和外国资本。但是，经济的现代化催生了中产阶级，他们在迪亚斯的政治体制中找不到自己的地位；在矿场、铁路、油田、纺织厂出现了现代工人阶级，他们的权益得不到保障；而失去土地的农民和小地主的生活则下降到独立以来的最低水平，他们的处境受到漠视。迪亚斯政权倒台的主要原因是这一政治体制本身已经无力改造其结构，以容纳新兴的政治力量。

墨西哥革命的领导力量是新兴的中产阶级，但在一开始，革命目标并不一致，如马德罗提出的口号是“选举有效，不得连选连任”，要求现存政治体制的开放，与大地主寡头集团分享政治权力；而农民起义军提出的口号是“自由与土地”，先是要求大庄园主归还被剥夺的村社土地，后来则号召捣毁大庄园，重新分配土地；新兴的工人运动则要求提高待遇、享有组织工会、罢工等项权利。在经过与旧政权的军队的斗争、反对美国干涉的斗争（1914、1916年）以及革命者内部不同派系之间的斗争之后，1917年卡兰萨政府颁布了新宪法，即著名的墨西哥1917年宪法。

新宪法虽然继承和发扬了1857年宪法的民主精神，重申了联邦制和代议制原则，但它对1857年宪法作了重大原则修改。1857年宪法和以前所有墨西哥宪法都是以法、美两国的自由主义宪法为蓝本的，都把个人主义确立为整个宪法的思想基础。新宪法虽然仍维持了有关平等权、安全权、财产权和自由权等四大公民权的规定，但同时把宪法的思想基础从个人方面挪到社会方面，提出了“社会权利”原则，把社会利益放到了重要地位。宪法第27条和第123条都充分体现了限制私权、保障社会权利的精神。

第27条申明“国家领土范围内的土地和水源为国家所固有，国家过去和现在都有权将其所有权转让给个人，成为私有财产。除非因公共福利并经补偿，不得剥夺私产”。新宪法在承认产权的私有性的同时，宣布私有财产必须隶属于公共福利之下，更偏重于强调它的社会性使用，这表现在：国家有权将土地和水源“转让”给私人占有和使用；有权为了公共利益“剥夺”私产，同时给予补偿；有权“限制”和“调整”私产和自然资源的使用情况；有权“分割大地产，发展小土地所有制，建立新的农村居民点，奖励农业”等等。“27条”进一步规定了土地改革的原则和步骤，申明要收回迪亚斯统治时期出卖给外国人的土地，剥夺教会和股份公司的土地，把大地产分配给村社，转让给中小农户使用和经营。“27条”还宣布墨西哥境内一切矿产资源归国家所有，私人只能通过租让合同取得对规定范围内矿藏和资源的开采权，租让合同首先给予墨西哥公民，外国人利用矿藏资源要受到墨西哥法律的严格限制。“在沿国境线以内100公里和沿海岸线以内50公里之地带，外国人在任何条件下皆不能获得土地和水源之直接所有权。”欲取得租让权的外国人应向墨西哥外交部表示，“同意涉及上述财产关系时把他们作为墨西哥人来对待，且不为涉及此等财产之事而求其本国政府之保护，否则，应将其已获得之财产收归国有，以示惩罚。”

第123条对工人的劳动工时、工资、住房、医疗、教育、工会、罢工等方面的权利都作了明文规定，如实行八小时工作制，每周六天工作日，确定最低工资，实行男女同工同酬，禁止12岁以下童工，对女工给予保护，企业主应该为工人提供住房、教育、医疗等设施，劳工有组织工会和罢工的权利等，政府对劳资纠纷有调停和裁决的权力。这些规定基本实现了工人运动领袖所提出的要求。

宪法第89条还赋予联邦总统以广泛的权力，吸收了以往的经验，放弃了三权分立的体制，把行政权设置在立法权和司法权的位置之上。

《墨西哥1917年宪法》赋予国家在推动经济发展中以更大的责任，承认私有制仍然继续是经济的基础，但不再是唯一的基础，这是墨西哥宪政理论的一个创新。新宪法确切地说是一部未来发展的纲要，它的目标是实现稳定的政治和社会秩序，以及经济的现代化。新宪法是一部资产阶级民主宪法，它为此后的土地改革、维护国家主权、尊重和保护劳工权利乃至政治体制的变革等提供了理论基础和法律依据。

（二）卡德纳斯改革与制度创新

1910-1920年是墨西哥动荡的革命年代，到1920年9月，阿尔瓦罗·奥夫雷贡将军在阿道弗·德拉韦尔塔和普卢塔克·埃利亚斯·卡列斯的支持下，当选为总统，12月就职（1920-1924年），开始了革命后的经济和社会重建时期。他任内实行了土改，加强了工会组织，委派工会领袖担任政府要职，以寻求工人团体的支持，还镇压了大地主和教会反动势力的叛乱。但他的土改进程很缓慢，仅仅向624个村庄的13.9万人分配了120万公顷的土地。1924年卡列斯就任总统（1924-1928年）后，继续高举革命旗帜，实行土改，建立了农业信贷银行，利用墨西哥区域工人联合会总书记莫罗内斯，鼓励有组织的劳工运动，对军队实行裁减和加以职业化，采取反教权主义措施，1926-1929年政府与教会发生了基督派战争，镇压了教会叛乱。在1925年签署了新的《石油法》，重申宪法第27条的原则，限制美国石油公司在墨西哥的租让权。他任内共有1576个村庄、30.8万人分到了320万公顷的土地，是奥夫雷贡时期的3倍。但这些土地只有不足1/4是可耕地，其余是草场或林地。1930年卡列斯甚至宣布土改失败，认为村社鼓励懒惰，未来的出路在于搞私人资本主义农业。在1928年的总统选举中，卡列斯提名奥夫雷贡为候选人，为此还修改了宪法，允许任期中断的总统寻求连任，总统任期由4年延长为6年。但当1928年7月奥夫雷贡赢得总统选举后却遭到暗杀，结果以后的6年中先后有三个人出任总统，即埃米利奥·波特斯·希尔（1928-1930年）、帕斯夸尔·奥尔蒂斯·鲁维奥（1930-1932年）、阿维拉多·罗德里格斯（1932-1934），实际掌控权力的人是卡列斯，人们习惯称这一过渡阶段为最高领袖统治时期。卡列斯在1928年12月建立了国民革命党（PNR），这是一个在经过了对军队、教会和大学制度化之后、由全国地方首脑和地方党派联合起来组成的官方党，是一个职业政治家的党。由于全国地方首脑都加入了这个党，原来要通过它们之间武力较量来解决的政权交接问题，现在在党内可以通过和平、合法的办法协商解决了，地方首脑的个人领导地位已经由政党的领导地位取代了。为打破地方首脑对政府权力的长期垄断，1933年修改宪法，恢复了总统和各州州长不得连选连任的政治竞争规则；为加强党的组织性和纪律性，淡化地方集团的权力影响，1933年3月修改了党章，将原来的集团入党制改为个人入党制。国民革命党的组建使墨西哥政治开始走上了制度化的轨道。

1934年拉萨罗·卡德纳斯当选为新总统（1934-1940年），他上台之前，墨西哥的经济和意识形态正经历着深刻的变化。一方面，世界经济大危机带来了墨西哥经济的衰退，1929-1932年，墨西哥外贸下降了约2/3，进口能力下降了1/2，失业增加，并由于30多万墨西哥移民被从美国遣返回来而加重。危机使墨西哥工人和农民的生活水平下降，罢工、抢占土地、反饥饿示威游行不断出现，民众的战斗性大大提高，似乎正在孕育一场新的革命。另一方面，在执政党内部发生了意识形态上的分歧，卡列斯和他的支持者认为，基于私人企业、出口、外国投资、严格控制劳工以及国家一般“不采取主动”的现存资本主义发展模式并没有过时，他们墨守20世纪20年代的陈规。但新一代政治家受到美国的新政和苏联的计划经济的影响，他们从自由放任主义向国家干预主义转变，在1933年国民革命党全国代表大会上提出的《六年计划》中，强调国家实行干预政策的作用以及墨西哥人开发墨西哥资源的必要性，它向劳工承诺最低工资以及集体谈判的权利，它强调土地问题的重要性，要求加快分割大地产，从而含蓄地批评了卡列斯的发展模式。正是这种变革的时代将卡德纳斯推上墨西哥的政治舞台。

卡德纳斯上台之前是国民革命党的主席和国防部长，被卡列斯当作忠实的副手，但当他被提名为党的候选人之后，就表现出了一种倔强和非凡的风格。在竞选活动中他遍访共和国的28个州，深入工厂、矿场和乡村，行程27609公里，从而树立了四处巡视的工作作风。就职后，他保持了这一做法，使边远地区的民众感受到了总统权力的真实存在。尽管卡德纳斯表现出了左倾迹象，但卡列斯仍认为实权掌握在自己的手中，只要对卡德纳斯进行“好好地领导”，他会成为一名“很好”的总统。但卡列斯要求镇压工农“骚乱”的建议被总统断然拒绝，卡德纳斯命令各地政府禁止采取镇压行动，宣布恢复民主自由、给予共产党以合法地位，甚至向左派工农组织发放轻型武器。于是，卡列斯亲自出马策划反政府的政变，当其阴谋被揭穿后，引起全国民众的强烈义愤，他们要求政府审判卡列斯这个“墨西哥革命的叛徒”。于是，卡德纳斯毫不迟疑地行动起来，他通过改组内阁排除了卡列斯的死党，并撤换掉军队中参加策划政变的军官，还将亲卡列斯的一些州长免职。1936年4月，他将卡列斯及其党羽驱逐出国。由此，卡德纳斯在政治上摆脱了卡列斯集团的控制。

卡德纳斯进行了比较彻底的土地改革。在他的任期内，有814537户村社的农民无偿地获得17891577公顷的土地，仅比此前20年分配的土地还多1倍。他不仅征收大庄园的土地，而且还没收外国公司的土地，1936年10月在拉古纳地区没收英国公司棉花种植园的242086公顷土地，1938年又没收了该地区意大利资本家的水稻种植园和尤卡坦半岛的几个剑麻种植园。在土改过程中，卡德纳斯把重建村社放在重要地位，他认为，村社不是走向农业资本主义道路的临时停靠站，也不是简单的政治缓解剂，而是振兴农业、把农民从剥削中解放出来的重要机构，如果给以适宜的支持，还可以促进全国的发展。到1940年墨西哥已经建立村社14680个，占农村人口的42%、土地的47%。村社成为墨西哥农村又一重要的土地占有形式和农业生产单位。为了帮助村社有效地经营农业，政府成立了国家土地信贷银行和国家村社信贷银行，农业贷款在1936年政府全部支出中占到9.5%。除了为村社提供购买机器、农具、种子、化肥的资金外，其他资金流向了灌溉、道路和农村电力部门。1937年政府还设立了社会卫生和农村医疗部，为农民提供免费医疗。

为击败政敌和扩大新政府的社会基础，卡德纳斯政府支持工农运动。当卡列斯在1935年宣布反对工人运动的时候，卡德纳斯在7月14日发表告全体公民书，指出罢工运动不但不会损害经济，反而能够巩固经济，并有助于工资的增长和人民购买力的提高。在卡德纳斯的支持下，1936年在墨西哥城召开了全国工人代表大会，并成立了墨西哥工人联合会（CTM），几乎所有的工人组织都参加了这个联合会。卡德纳斯与工人领袖们达成协议，政府支持工人为争取福利和权利而进行的罢工斗争，工会则支持总统对地主和外国资本的斗争。1940年工人联合会的会员已经发展到近150万人，同时，在政府支持下，1938年成立了墨西哥全国农民联合会（CNC），1940年会员发展到200多万人。

石油国有化运动是卡德纳斯政府的另一杰作。为限制外国石油垄断组织的影响，墨西哥政府在1935年创办了半官营的墨西哥石油股份公司，1936-1937年又支持石油工人工会为提高工资而对外国石油公司进行的斗争。政府指派了一个调查委员会调查外国公司的财务状况，结果表明从1934至1937年石油工业区日用品价格上涨了89%，而工人的实际工资却下降了16%-20%，同时外国公司在墨西哥市场上高价出售石油产品。据此，仲裁委员会裁定外国公司需提高工人工资，但是，外国公司断然拒绝。在这种背景下，1938年3月18日卡德纳斯宣布将17家美国和英国的石油企业收归国有，其资产分10年偿还。美英对墨西哥实行了经济制裁，但墨西哥举国上下支持政府的行为，墨西哥很快度过了难关，维护了民族主权和国家的尊严。

卡德纳斯改组国民革命党，实现政治秩序的制度化。在墨西哥共产党倡导建立人民阵线运动的影响下，1937年卡德纳斯感到国民革命党已经不能适应新形势发展的需要，想建立一个“新的劳动者的革命党”，于是，1938年3月他在原来国民革命党的基础上成立了一个新的官方党，即墨西哥革命党（PRN）。该党把包括工人、农民在内的广大民众吸收进来，把原来由地方首脑和不同派系组成的官方党改造成为由工农民众参与的政治组织，同时把原来的地区结构的党改造为职团结构的党，新党不再实行以地域为基础的组织原则，而是按照工人、农民、民众、军队4个职业团体将党划分为4个职业部门，即农业部、工人部、人民部和军人部，形成一个广泛的中央集权的执政党。这种自上而下的“条条”组织有利于彻底粉碎地方首脑的膨胀权力，同时也把军队引入了制度化的轨道。这种制度一方面让所有这些民众集团有更多的参政机会，另一方面又使这些民众集团不得不牺牲自己集团的政治独立性，服从政府的领导。同时，这个时候的总统已经集国家最高行政首脑和党的领袖于一身，并且确立了一个至关重要的原则：总统指定继承人作为墨西哥革命党的总统候选人。这样，一种新的政治模式，即职团主义结构的官方党、一党民主制和制度化的强有力的总统制就形成了。

卡德纳斯还推进了教育世俗化的进程。政府继承了对“社会主义”教育的承诺，即反对偏见和狂热，灌输一种“合理的、确切的宇宙观和社会生活观”，从1935年到1940年，教育支出从占政府支出的12%上升到14%。全国的教育网得到扩大，公立小学从1934年的8477所增至1940年的13016所；中学从1935年的49所增至1940年的116所；工业、技术和商业学校从1934年的19所增至1940年的40所；农业学校从1934年22所增至1940年55所。印第安人的教育受到重视，在政府新创设的印第安人事务司中，1939年有600个印第安教师在工作。农村教育也得到了加强，许多农村教师成为宣传土地改革的骨干力量。

总之，卡德纳斯的土地改革瓦解了半封建的大庄园制度，改变了农村的经济结构，打击了传统地主寡头的势力；国有化运动提高了国民的民族主义意识，削弱了外国垄断资本，为国民经济的未来发展提供了条件；官方党的改组完成了政治秩序的制度化，使总统选举和权力移交有序进行，导致了后来政局的长期稳定。美国历史学家霍华德·弗·克莱因指出，卡德纳斯为墨西哥的未来发展提供了“一个国有化石油工业，一个国有化铁路系统，一个运转的、垄断的政治机器，一个集体农业纲领，一个组织起来有战斗力的劳工运动，以及在第二次世界大战击败法西斯极权主义的大联盟中的一个巩固的地位”。卡德纳斯的改革是墨西哥经济和政治制度的创新，为后来长达30多年的“墨西哥奇迹”奠定了基础。