农民工市民化制度创新与顶层设计

1.2.2　本书的主要内容

1.2.2.1　本书的主要研究内容

(1)农民工市民化是解决农民工问题的最终出路。农民工市民化，是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。它包括四个层面的含义:一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工，转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人;二是社会身份由农民转变成市民;三是农民工自身素质的进一步提高和市民化;四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。这四个层面相互影响、相互制约，其中，前两个层面主要取决于宏观体制改革和相关的制度创新，对农民工市民化进程具有决定性的影响。农民工是年轻力壮而且有一技之长或敢闯敢干的乡村“草根精英”，进入城市后因为制度、市场和个人等多方面的原因，绝大多数人无法“穿越”韧性更强的“隐性户籍墙”而成为都市边缘人。这种现象的发展，在很大程度上将过去城乡之间的空间对立“移位”和“浓缩”为城市空间范围内的城乡对立，并成为城乡矛盾冲突的前沿高发区。“农民工市民化”要求整个社会和有关政府部门，需要更多地从关注与保障农民工生存权和发展权视角来考虑农村人口转移问题，而不是主要站在“老市民”本位利益的立场上和城市自我发展需要导向的角度，来规划所谓“城市化”的发展。从发展理论及国际经验表明，实现绝大多数的农民工市民化是解决农民工问题的最终出路。

(2)农民·农民工·市民是农民市民化的中国道路。发展经济学经典理论在关注发展中国家城乡人口转移现象时提出的命题是“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”，在绝大多数市场经济国家里，这两个进程是基本同步进行。20世纪80年代以来，我国的市场经济导向改革放松了计划经济时代严格的城乡人口流动的规制政策，但在特殊的制度遗产和渐进性的改革模式下出现的城乡人口转移现象，不是从农民(村民)到市民(工人)的职业转换和地域转移同步、合一、彻底的改变，而是呈现出与市场经济国家迥然不同的“中国路径”——农村人口的城市化过程被分割成两个子过程:第一阶段从农民(农村剩余劳动力)到城市农民工的过程已无障碍;第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然举步维艰。我国计划经济时代建立起来的城乡“壁垒”虽然已被打破，但已经从农民变成农民工的这一新兴群体仍然不能畅通无阻地穿越城乡之间有形和无形的“户籍墙”，未能完成从农民到市民的转变。不能抽象地探讨“农民市民化”，而是要明确界定并深入研究“农民工市民化”，我们需要用“农民非农化理论+农民工市民化理论”的“两步转移理论”，取代传统的“农村人口城市化”或“农民市民化”的“一步转移理论”。

(3)农村退出·城市进入·城市融合是农民工城市融入的制度创新。现有的制度障碍是农民工市民化面临的最主要的障碍，这突出表现在农村土地承包制度、城乡分割的劳动力市场制度和城市封闭的社会保障制度。农民工市民化进程的推进，应当从农村退出、城市进入和城市融合三个环节进行。一是在农村退出环节需要解决的核心问题是:耕地流转制度与机制的创新、农地征用制度与机制的创新。农村实行承包期限较长的土地承包制度的着眼点是维护农村稳定，但缺乏流动性和经营权转让市场，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，这是农村剩余劳动力难以实现彻底转移的重要原因。二是在城市进入环节需要解决的主要问题包括:户籍制度的转型、城乡一体化就业制度的变革、农民(工)人力资本的投资与积累、农民(工)社会资本的投资与积累，以及农民工城市安居工程的构建。三是在城市融合环节需要解决的核心问题是:农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的“脐带”关系。

(4)认识障碍·政策障碍·素质障碍是农民工融入城市的障碍清除。在制度壁垒之外，农民工融入城市还有三个方面的障碍需要清除:一是清除认识障碍。由于历史原因形成的对农民看法的不客观性，以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民(包括一部分城市决策者和执法者)对农民工观念上根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。二是清除政策障碍。尽管近年来中央政府出台的一系列政策在总体上是有利于农民工进城工作和生活的，但是由于我国实行的是分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任，地方政府在制定和出台某种政策时，出于代表城市市民本位利益的考虑，在对待市民化乃至农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持。三是清除素质障碍。农民工能否由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，还取决于农民工自身的文化技术素质和自我发展能力。这不仅是进城农民能够在城市找到工作、在城市立足的重要条件，同时更是农民工自我发展乃至融入市民社会、最终取得市民资格不可缺少的成功因子。目前城市农民工虽然大多数年富力强，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，转移能力弱，进城就业竞争力低。这是农民工市民化进程缓慢的基本内因。

1.2.2.2　本书拟突破的重难点

(1)农民工的社会定位。“农民工市民化”命题的提出是基于进城农民工现实的生存状况及其对城乡统筹协调发展的不利影响。在整体上，农民工是年轻力壮而且有一技之长或敢闯敢干的乡村“草根精英”，进入城市后，因为制度、市场和个人等多方面的原因，绝大多数人无法“穿越”韧性更强的“隐性户籍墙”而成为都市边缘人。这种现象的发展，在很大程度上将过去城乡之间的空间对立“移位”和“浓缩”为城市空间范围内的城乡对立，并成为城乡矛盾冲突的前沿高发区。“新生代农民工”成为城市与农村的“双边缘群体”。

(2)农民工的社会意识与融入城市障碍。与第一代农民工相比，第二代农民工是更需要市民化，也是更容易市民化的群体。他们更加渴望城市的文明，意识和行为已接近于城市人，但因为个人、制度和市场等多方面的原因依然滞留在农民工队伍中。随着第二代农民工进入城市的规模越来越大，如果长期不能迈过市民化这道“门槛”，累积到一定时期和规模时，很有可能引发为比较严重的社会问题。

(3)农民工融入城市的制度壁垒与政府的制度创新。新生代农民工向往城市，却不被城市所接纳;他们的根在农村，却对农村日益疏远。外出的经历更让他们深刻地体会到城乡之间的巨大差异。但是城市高昂的生活成本、严格的户籍制度、冷漠的社会歧视等一道道有形无形的门槛，不断粉碎着他们的城市梦。城市文化的耳濡目染又不断消解着他们对家乡存有的情感认同和社会记忆，生活方式的巨大差异也使他们渐渐不再适应农村的生活方式。新生代农民工成为社会的夹心层和不稳定因素。政府必须进行制度创新，打破新生代农民工城市化的制度壁垒。

(4)农民工城市化是解决农民工问题的最终出路，“农民工市民化”要求整个社会和有关政府部门，需要更多地从关注与保障农民工生存权和发展权视角来考虑农村人口转移问题，而不是主要站在“老市民”本位利益的立场上和城市自我发展需要导向的角度来规划所谓“城市化”的发展。不能抽象地探讨“农民市民化”，而是要明确界定并深入研究“农民工市民化”，用“农民非农化理论+农民工市民化理论”的“两步转移理论”取代传统的“农村人口城市化”或“农民市民化”的“一步转移理论”。

(5)农民工市民化需要在农村土地承包制度、城乡分割的劳动力市场制度和城市封闭的社会保障制度等方面进行制度创新;农民工融入城市需要清除认识障碍、政策障碍、素质障碍三大障碍，实现职业转换、身份转换与社会角色转换的同步进行。