拉玛七世的《文官条例》和《僧人条例》

拉玛七世于1928年颁布了暹罗历史上第一部《文官条例》，开创了通过考试择优选拔官员的新时代。对于封建专制统治时代的暹罗来说，《文官条例》的颁布和实施，意义重大。它说明世俗官吏的任命，经历了由国王或上级指派到通过考试择优录取的转变。古代暹罗没有像越南和朝鲜那样实行过中国式的科举制度，自古以来靠的是人身依附的保护制度。萨卡迪纳制的确立，使农村农民连同他们的土地一起依附于大大小小的封建主，城市中的商界、政界和军界也形成了一套保护与被保护的人际关系网，一荣俱荣，一损俱损。晋升机会跟他投靠的保护人有关，谈不上公平竞争和机会均等，也不可能按才录用和选拔人才，只会造成国家统治机构中某些权势拉帮结伙，培植亲信，势力膨胀，尾大不掉。拉玛四世开始向西方学习，拉玛五世推行一系列的行政制度改革，拉玛六世继续在军事和教育等方面深化其改革，到了拉玛七世时才进一步借鉴英国的文官制度，制定了暹罗自己的《文官条例》。

英国的文官制度被世界各国公认为最好的样板和楷模。英国的文官不包括内阁大臣和与内阁共进退的“政务官”，而仅指“事务官”。尽管内阁政权更迭，也不影响文官队伍的稳定性。1854年，英国议员诺斯科特和杜维廉提出一项改革文官制度的方案，包括4项建议：（1）将政府里的工作分为智能工作和机械工作两大类，前者由大学生担任，后者由低级人员充任。（2）初任人员必须在青年时期通过选拔考试。（3）各部人员统一管理，并可在各部之间转调和提升。（4）官员的提升以上级的考核报告为依据。这样，形成了英国文官制度的雏形。英国的文官制度是一个完整的体系，它包括文官的选拔制度、常任文官实行公开竞考和择优录取。考试过程包括笔试、口试和实际操作。一经录用，非经法定事由或辞职，可以终身任职。文官的纪律制度，所有文官必须遵守《荣誉法典》规定的职业道德，不准经商，不准从事与公职有关的盈利行为。泄露国家机密者，将根据《国家保密法》予以严惩。同时，不可以参与政治活动，不得公开政见和对政府进行批评。在文官的监管制度中，司法监督的机制比较突出。政府在各部门设立行政裁判所，受理行政人事纠纷，监督文官制度运作。法院也有权受理行政机关和文官违法渎职、越权侵权等案件。晋升提拔根据现职年资和业务功绩而定。高级人员注重功绩，低级人员注重年资，一般4—6年可提职一级。新招文官有一个试用期。工资待遇比较优厚，高于企业职工。总之，英国的文官制度从考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动到离职和退休等比较完善和合理的规定，经过多年实践证明，不愧是一种行之有效的制度。

拉玛七世作为暹罗历史上最后一位封建专制的君主，敢于将英国的文官制度引入暹罗，是需要一番胆识和勇气的。当然，这也是从拉玛四世以来暹罗自上而下改革不断深化的结果。1928年拉玛七世颁布的《文官条例》无疑具有重大的历史意义。但是，由于当时的国家政体仍然是封建专制体制，不容许有太多的民主成分，不能完全摆脱旧有的保护人的制度和影响，所以第一部《文官条例》至多也只能起到量才用人的作用。

1932年6月24日，暹罗发生了少壮派军人领导的旨在实现君主立宪制的革命，改变了国家政体，实行西方式的三权分立和议会民主。1933年制定了《新文官条例》。1934年4月24日宣布《新文官条例》正式生效。根据这个条例，产生“文官委员会”，以取代原有的机构“维护文官条例委员会”。文官委员会是一个监督和执行用人唯贤制度的机构，是一个制定文官纪律和条例的委员会，同时也是一个执行机构。文官委员会掌握人事大权，是中央考核选拔官员的机关。文官委员会是由总理担任主席，加上由国王任命并得到下议院同意的5—7名德高望重的议员组成的委员会。同时，允许有关的部长作为委员列席文官委员会的审议会议。1933年制定的《新文官条例》以后又根据情况的变化作了多次修改，但基本原则和精神一直用到现在。

如果说，《文官条例》主要是针对对世俗官员进行选拔和管理而制定的条例的话，那么《僧人条例》则是为出家僧人量身定做的僧官选拔和管理条例。

佛教从公元前3世纪传入现今的泰国地区，历时2 000多年而不衰，足见其旺盛的生命力和博大精深的思想内涵。世界上，凡是能够长期存在的事物，都有其能够维持自身存在的合理性和必要性。佛教作为一种宗教，自然也不例外。因为宗教和信仰是人类社会不可缺少的东西，不管是在古代不发达的社会或是当代生产和科学技术都非常发达的社会。当宗教成为一种文化形态时，它是信奉它的那个人类群体的生活方式；当宗教成为一种社会制度时，它必然跟其他社会制度，诸如政治制度、经济制度和教育制度等，发生密切的联系。可以说，佛教在泰国2 000多年的传播和嬗变的过程，实际就是泰国佛教政治化的过程。

13世纪素可泰王朝建立以后，泰国的佛教加速了政治化的进程，佛教与政治的关系变得越来越密切。兰甘亨石碑和石制御座的发现，为我们提供了王权与神权合二为一的确凿可信的实物证据。国王的御座通常代表着至高无上的权力，除国王之外其他人是不得碰一碰的。但素可泰的高僧可以坐在上面说法，说明神权与王权具有同样至高无上的地位。通过国王御座把王权与神权形象生动地连在一起，这就是泰国佛教通往政治化的第一步。从那时起，国家的管理分为两部分：对世俗民众的管理和对僧伽的管理。

对世俗民众的治理，可以按照历史顺序分为3个时期：

（1）从素可泰王朝开始到阿瑜陀耶王朝戴莱罗迦纳王改革时期（1238—1448年）。

基本上实行“泼孟”为中心的统治。所谓“泼孟”，按泰语的意思直译就是“城市之父”或“国家之父”，也就是当时泰人对国王的称呼。这个时期的政治统治的特点是，每个人都从属于泼孟，平时大家分散去自谋衣食，战时集中起来对付国外的敌人。没有明确的军事和政治的分工，全民都置于泼孟家长式的统治之下。整个国家犹如一个大家庭，国王像父亲照看子民；而子民对国王也像对父亲那样忠诚孝顺。这种统治的特点，符合佛教的教义。

（2）从戴莱罗迦纳王改革到拉玛五世改革前（1448—1868年）。

戴莱罗迦王改革的核心就是实行萨卡迪纳制，即按人们社会地位的高低，授予数目不等的土地。泰国古代的官僚制度就是从这个时期形成的。官职分为文武两大类，觐见国王时，武官列于国王的左侧，文官列于国王的右侧。左右两班领头的官员称为“沙木罕”，即文官沙木罕和武官沙木罕，政府各部门都分别隶属他们，但不是在他们的绝对指挥之下，而是所有部门都听命于国王一人。文官沙木罕管理民政部，武官沙木罕管理国防部。这个时期的政治统治的特点是，从泼孟式的家长统治，变为“主仆”式的统治。

（3）从拉玛五世改革到当代时期（1868—）。

拉玛五世改革的核心就是引进西方的行政管理模式，变主仆式的封建专制统治模式为现代公民式的统治。他学习西方设立部和总理大臣，聘用西方顾问，派遣学生到国外留学，创办文官学校培训官员。拉玛七世于1928年颁布了第一部《文官条例》，通过考试择优选拔官员。从这时起，泰国的官制正式以量才录用代替世袭世禄。

拉玛七世

泰国对僧伽的治理也与对世俗民众的治理一样，分为如上所说的3个时期：

（1）从素可泰王朝到阿瑜陀耶王朝戴莱罗迦纳王改革时期（1238—1448年）。

几乎每一位国王都无一例外地用两只手的办法来进行政治统治，即用右手管理世俗民众，用左手管理僧伽。管理国家的行政官员分为左右两翼，僧伽集团也分左右两部分。素可泰王朝时期，左僧团是从锡兰传来的小乘佛教派，住在城郊的山林里；右僧团是原有的教派，住在城市里。王权与神权结合十分紧密，以至从素可泰王朝国王利泰（Lithai，1347—1369年在位）开始，国王必须出家一段时间，国王即是僧伽。而作为国家政治、经济和文化中心的首都，主要建筑是皇宫和寺庙，只允许皇族和僧侣居住，商店和街市建在城外，一般民众只能住在城外。素可泰王朝旧都、阿瑜陀耶王朝旧都和柬埔寨的吴哥，都是这样。

根据泰国历史之父丹隆亲王的论述：“在素可泰城作为首都的时候，看来有一位以上的僧王在统治着那时的国家。离首都较远的城市多是附属国。即便是离首都较近的大小城市，亦是任命王室成员去统治，跟附属国差不多。每个大城市大约都有一位僧王。”

由于每位僧王都是由国王任命的，所以僧王直接隶属于国王。

素可泰王朝从利泰王时期开始设立僧爵，只有两个爵位：僧王和长老。

这个时期的僧俗统治如下图所示：

（2）从戴莱罗迦纳王改革到拉玛五世改革前（1448—1868年）

戴莱罗迦纳王1448年的改革，主要是确立封建等级制度，按爵衔的高低授予世俗官吏不同数量的土地和依附民。世俗官吏的爵衔计分五等：昭披耶、披耶、帕、銮、坤。与世俗等级制度相适应的是，进一步丰富和完善了僧侣的僧爵。本来，泰国的僧爵制度始于素可泰王朝的利泰王时期，但只设了两个僧爵：僧王和长老。到了戴莱罗迦纳王时期，增加为3个僧爵：僧王（一等）、僧长（二等）和长老（三等）。每一等爵衔，都获得一枚国王颁赐的长柄僧爵扇作为标识。由于那个时期泰国的小乘佛教分为3个门派：卡玛瓦希左派、卡玛瓦希右派和阿兰瓦希派。因此，僧伽的管理如下图所示：

（3）从拉玛五世改革到当代时期（1868—）

拉玛五世的改革，打破了泰国传统的封建世袭世禄的制度，开始引进西方的行政管理方法。拉玛七世1928年颁布了第一部《文官条例》，开始通过考试公开择优选拔官员。与世俗的行政管理体系相应，僧伽管理也进入了现代化时期。1902年，颁布第一部《僧人条例》，以法律的形式将僧伽管理纳入法制的轨道。按照1902年《僧人条例》的规定：1）中央僧团的职责是管理全国所有的僧伽个人及团体，由国王及4位大宗长、4位副大宗长负责。正副大宗长计8人共同组成大长老会议，任何议题只要获得5票以上通过，则任何人都不能将其推翻。2）地方僧团的管理，与地方世俗行政管理的体系一样，即按地方行政区来划分僧团的管理范围。省一级的大长老由国王任命。再往下面是管理市、县、区一级的僧官。总之，世俗官吏与僧官配套成对，形成自上至下的管理体系。如图所示：

1932年6月24日政变以后，泰国的政体改为君主立宪制，实行西方式的议会民主制。政体的改变，导致对僧伽管理制度的改变。为了反映和照顾一部分遭受不平等待遇的僧侣对民主和平等的要求，1941年的《僧人条例》应运而生。这个条例获得国会通过，并正式取代1902年的《僧人条例》，成为僧伽的宪法。这个条例的重要性在于，它在不违背僧伽戒律的情况下，尽可能多地将对僧伽的管理与国家的政治统治融合起来。也就是说，僧伽也像世俗一样实行行政、立法和司法三权分立，像世俗政权一样设立国会、内阁总理和司法三个部门，只不过名称稍有不同罢了。僧伽的议会称为大长老会议，内阁总理成为僧伽内阁，司法称为僧伽总监。僧伽管理被有效地纳入从中央到地方的行政官僚机构统治之中，政府可以毫不费力地指导僧伽行动，并对其进行管理和约束。僧伽的管理，如图所示：

1941年版的《僧人条例》希望大宗派和法宗派两大佛教派别能在8个月内实现合并统一，结果事与愿违，两派非但没有统一，而且矛盾越演越烈，以至于后来不得不推出1962年版的《僧人条例》。

1962年正是沙立·他那叻（Sarit Thanarat）担任泰国总理时期，他颁布新的《僧人条例》的目的是使僧伽管理符合当时政府所执行的内外政策。因为沙立·他那叻执行的是军人专制的独裁统治，不需要搞什么三权分立，因此取消僧伽内阁和僧伽总监，把行政、立法和司法的权力统统归给僧王和大长老会议掌握，僧王任大长老会议主席，委员由僧长担任，计6名。其领导关系如下图所示：

1962年版的《僧人条例》最突出的特点是，集中了僧伽的权利，并把它置于相应的各级政府机构的控制之下。正像西方学者苏克萨姆兰在《东南亚的政治佛教》一书中所说：“僧伽和政府无论是在高层次还是低层次都合为一体，政府可以在高层次的行政事务上控制僧团的方针的行为。”

僧官制度的建立和健全，无疑是使泰国佛教走向政治化的一项重大举措。而僧官的选拔，则又跟教育和考试制度密不可分。因此，在推动佛教走向政治化的过程中，泰国历代政府都十分重视教育和考试等问题。

古代泰国的教育，从一开始就跟寺庙结下不解之缘。泰国没有中国古代那种私塾。寺庙就是一所学校，识字的僧侣就是老师。这是因为泰人普遍信仰佛教，每个村庄起码有一座寺庙，僧侣往往是村里最有文化知识的人。所谓教育，就是师傅带徒弟式的教育。现代意义的学校，是到拉玛五世时期才出现的。1871年，拉玛五世在皇宫里创办了第一所学校，让王室和贵族子女就读。1889年建玫瑰园侍卫学校（后发展为朱拉隆功大学）。次年又建一所地图测绘学校。1885年，民间也办起了正式的学校，玛罕帕兰寺的学校是泰国第一所平民子弟就读的学校。到1887年，全泰国共有35所学校，教师81人，学生1 994人。在世俗教育发展的同时，也办起了僧侣的学校。1889年办玛哈达学院（即后来的朱拉隆功佛学院）。1893年办玛哈蒙固佛学院。泰国采取的是世俗教育与僧伽教育同步发展的政策，以此来适应培养世俗官吏和僧官的需要，为支撑政权和僧权这两根重要支柱提供人才储备。

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1932年的政变改变了国家的政体，实行西方式的三权分立和议会民主，是一种普遍受到欢迎的办法，因为它给每个人提供了平等竞争的机会。这种办法也被用于僧官的选拔。僧官的考试制度经过历代的修改，到拉玛九世时期趋于完善。1944年，泰国教育部制定了僧俗学位对比的规定，某等僧爵相当于某等文官。比如说，巴利文和佛学的9段学位，相当于一等文官的第3级；巴利文和佛学的第6、第7、第8段学位，相当于完成高等教育，并有资格被挑选为法师；第5段学位相当于高中学历，可以参加3等文官1—3级的考试。另外，获得3等以上僧爵的僧人，有资格担任小学老师；获得3段以上僧爵的人，有资格担任中学老师。老师也属于文官。因为泰国的僧人随时可以还俗，所以僧人除了可以由僧官的途径晋升外，还可以走世俗文官的途径。

僧伽学子

至此，泰国的佛教顺利地完成了它的政治化的进程。佛教与政府成为国家政治统治不可缺少的僧俗两大支柱。

芸芸众“僧”