钱袋的迷思

第一节　钱袋的迷思

1995年11月14日，美国联邦政府部分机构关闭，6天后重新开门；12月16日，时隔不足一个月，联邦政府再次关闭，直到次年1月6日才又一次开启。在美国历史上虽已发生过9次联邦政府被迫关闭的窘况，但却从未持续超过3天。1995年、1996年之交的这次政府关闭危机，可谓是空前的。寻根溯源，正是因为民主党总统克林顿与共和党国会在财政拨款法案上相持不下，最终将府会关系拖入僵局。

1995年2月，克林顿总统依循惯例向新当选的第104届国会提交了预算报告。4个月后，由共和党主导的国会两院在预算决议案上达成一致。该预算决议案版本与克氏的报告相去甚远，其内容包括了削减医疗保险（medicare）、医疗补助（medicaid）等社会项目，以实现数千亿美元的减税计划，其中仅医疗保险一项就将削减2 700亿美元。这正符合以众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）为首的共和党人兑现“与美国缔约”（Contract with America）的承诺：减少联邦项目、反对过多管制、促进减税以恢复有限政府。

预算决议案在院会协商通过之后，马上进入两院拨款程序。在同样由共和党人主导的拨款委员会中，该决议案被再次修正，以深化减税目标。在这场府会争斗中，国会“钱袋权”成为共和党人制衡白宫的利器，他们以多数党地位控制国会议程，将政治意图写入“必须通过的”拨款法案之中。

国会共和党人以拨款权力为要挟，实现“与美国缔约”的“小政府”目标。面对这种情况，克林顿及其白宫办事机构的幕僚们曾多次明确发出警告，威胁使用否决权力。同时，国会中的民主党议员们也展开了针对多数党的立法反制。

1995年10月1日新财年开始之前，只有两个常规支出的拨款法案得以通过。9月30日，共和党人被迫放行了一个暂时的“延续决议案”（continuing resolution），以保证联邦政府的正常运作。11月13日，该延续决议案执行效力到期，国会两院的两党领袖造访白宫，与总统进行了长达11个小时的会晤，寻求避免政府关门危机的解决办法。此时的共和党人仍旧坚信总统将妥协并签署法案，正如众议院拨款委员会主席、来自路易斯安那州的共和党人罗伯特·利文斯通（Robert Livingstone）所说的那样，“（总统）不得不在十一月底之前接受代表美国人民呼声的决定”。然而出乎他们的意料的是，14日克林顿就否决了第二个延续决议案，这才引出了故事开头的一幕。面对政府关门危机的压力，克林顿这样为自己辩解：“他们的目标是强迫我签署我认为将有害于我们的国家及其未来的法案，或者否决这个法案同样带来有害的后果。这是一个为国家决策的关键时刻……今天、明天、下周、下个月，我将战斗，为了我们能得到一个对所有美国人都公平的预算！”^[2]

政府关门的危机对于克氏而言，无疑是一次政治冒险，但也同样给国会山上的共和党人制造了极大的政治压力。经过5天的府会折中妥协，第三个延续决议案得以通过，条件是共和党同意保留民主党主导的主要支出项目，而克林顿则承诺减税并在7年内实现预算平衡。11月20日，联邦政府恢复运转。

但至此故事还远未结束。共和党仍不放弃努力，他们主导国会两院推进含有减税项目的预算和解法案（reconciliation bill）^[3]，并于11月17日得到了国会两院通过。同时，在1996财年拨款法案尚未完成的情况下，要维持联邦政府的运作，国会就必须连续通过追加的暂时拨款，而这正为共和党人提供了砝码，他们在与白宫讨价还价的博弈中步步紧逼，试图迫使总统批准预算和解法案。12月6日，克林顿对和解法案再次使用了否决权，标志着府会在预算问题上彻底陷入僵局。16日，联邦政府的部门机构再次关闭。接下来的折中协商并不顺利，很多共和党的新当选议员们，即所谓的“94年生”，受到意识形态和连任压力的驱动，坚决拒绝接受妥协方案，导致政府关闭3周之久。直到1996年1月6日，第七个延续决议案才使政府得以恢复运行。1996年4月25日，新财年开始近7个月后，在共和党人的合作下，所有剩余的拨款法案最终以“一揽子”（omnibus）的综合方式得以通过，并于次日由克林顿签署生效。

这场府会之争引发了两次旷日持久的政府关门。为了重启政府，府会共使用了14个延续决议案，该记录刷新了美国宪政和财政的历史。争斗以共和党人努力削减支出开始，但最终并未实现支出的改变；以在拨款法案上的纷争开始，以在拨款法案上的合作告终。^[4]根据克林顿政府的官方统计，仅第一次政府机构关闭，直接经济损失就高达7亿到8亿美元。

回顾这段历史，其中的峰回路转、跌宕起伏不禁令人感叹美国政府在花钱上的多重掣肘。如此感触也反映在邓小平的思考之中，顺着邓小平提问的思路，以上事实也不禁令人心生诸多疑问：国会为何管钱?总统为什么向国会要钱?拨款过程运作情况如何?拨款委员会（Appropriations Committees）起到什么作用?总统、国会、国会内的党团和其他委员会又扮演着什么角色?……这些疑问事实上可归纳为四个基本问题，即“为什么国会掌握拨款权力”、“国会中的谁运行拨款权力”、“如何运行拨款权力”以及“拨款权力的影响”。根据对相关要素及其关系的梳理，这一经典案例可以简化为图1.1中所示的拨款委员会政治的关系机制。这一机制对四个基本问题给出了简要的回答：国会作为立法机构掌握拨款权力，制衡总统；拨款委员会在党团的领导下运行着拨款权力；拨款委员会通过听证、表决等方式运行权力、党团通过对拨款委员会成员的影响运行权力；由于府会掣肘、政党矛盾，导致的效果是拨款委员会迟迟不通过拨款法案，政府在缺少支出立法的情况下陷入关门危机。

图1.1　1995年至1996年府会危机中的拨款委员会的关系

资料来源：由作者自行收集整理。

发生在第104届国会（1995—1996）中的这一经典“驴象拉锯”背后的关键事实，既有总统与国会在联邦财政拨款决策中的分治与对抗，又有国会内部两党政治的博弈与制衡。又如图1.1中所示，国会在联邦财政拨款决策中制衡总统及其行政机构的最佳武器，正是其拨款委员会所执掌的拨款权力。事实上，美国国会山上具有财政权力的委员会包括掌握税收政策制定的众议院筹款委员会和参议院财政委员会、负责预算方案审批的两院预算委员会以及负责财政拨款立法的两院拨款委员会，两院还设有联席的税收委员会和经济委员会等。比较而言，美国国会这种细致划分议会钱袋权的委员会设置，并不多见。以OECD组织34个成员国为例，其中虽有一院制或两院制、议会内阁制或总统制以及所谓的“半总统制”之分，但地位不一的议会都在宪法意义上掌握着财政权力，而具体履行财政权力的委员会设置却大相径庭。表1.1 对OECD各成员国进行了横向比较，展示了各国议会财政权力委员会的分类设置。如表1.1所示，有15个国家的议会仅设置一个委员会统揽财政事务，而如美国这样将财政权力具体细化并由三个或更多委员会负责的制度安排仅有7例。更为重要的是，设置有专门负责拨款事务立法的委员会的仅有美国1例。

表1.1　OECD国家议会两院财政委员会分类比较

注：不包括议会两院联合委员会在内。

资料来源：来自各国议会官方网站，由作者自行收集整理。

表1.2　部分国家议会两院财政委员会分类比较

（续表）

资料来源：来自各国议会官方网站，由作者自行收集整理。

又如表1.2所示，当今世界7个主要工业化国家、俄罗斯以及新兴的发展中国家巴西、印度、南非、中国等国的议会在财政权力委员会的设置上也各具特色。其中显而易见的是相同的结论：只有美国国会两院在委员会间的财政立法上分工最细化。这一重要的事实，又引出了一系列关键性的问题——同为代议制国家，为什么美国国会的财政权力在委员会过程中如此细化?美国国会内为什么会出现专门负责拨款权力的委员会?拨款委员会与其他委员会又是什么关系呢?

以国会内一个专门委员会的方式来控制国家支出可谓是美国政治制度安排和联邦财政过程中的一大特色。从以上的事实看，这一制度确实是代议机构代表民意行使财政权的一部分，也成为府会之争、政党之争的工具，成为一种权力制衡。那么，拨款委员会的制度安排只是美国分权制衡思想的又一充分体现吗?这一制度安排对于联邦财政和社会治理是否存在意义呢?

2008年秋季学期在美国蒙大拿大学曼斯菲尔德中心学习、交流时，作者曾有幸随友人游历这个“苍穹国”（Big Sky Country）的一些地方，其中之一就是仅有千人居住的小镇安尼斯（Ennis）。安尼斯镇位于麦迪逊县，相对偏僻，从最近的“大城市”海伦娜（Helena）驱车前往大概也要3个小时。令人惊奇的是，在这样一个小镇的边上，竟然建有一座机场！事后，作者将这种惊奇表达给蒙大拿州前任州务卿鲍勃·布朗（Bob Brown）先生时，他风趣地解释说，“这就是你感兴趣的拨款政治的力量所在”。

建设安尼斯机场的目的当然是为了方便当地近千个居民的出行，但仅凭州和地方政府的财政能力是根本无法实现的。而正是因为拨款政治的存在，蒙大拿州的一位参议员和唯一的众议员作为两院拨款委员会成员在国会中发挥作用，在拨款过程中为本州争取到额外的“专项拨款”（earmark），带回实际的财政利益。这种由拨款政治的机制而引发的财政效果，确实为美国各州实现财政资源和公共设施配置的均等化创造了积极的条件。但事实的另一面，又有一连串的问题等待回答：哪些州可以通过拨款委员会的制度安排实现财政利益?这与拨款委员会的组成和过程有关吗?为1 000人建一座机场，这种资源分配公平合理吗?

综上三方面的事实及其引发的疑问，构成了对于美国国会拨款政治展开研究的主要视角。从制度设计上看，“为什么国会掌握拨款权力”、“为什么会出现拨款委员会”；从财政过程中看，“谁运行拨款权力”、“如何运行拨款权力”；从国会政治上看，“拨款委员会处于什么地位”，“拨款委员会的构成和风格又有何特点”；从财政资源配置上看，“拨款效果如何”；以及以民主财政的角度，“如何评价拨款委员会制度”。本书就将以这五方面问题作为线索，尝试深入剖析联邦财政过程中的国会拨款政治，并尝试逐一回答这些疑问。

美国财政过程中的拨款，被戏称为拉开“国家钱袋”的拉链，是民主财政意义上最为关键的“节流”环节之一，体现了代议民主机构对国家财政的控制。众所周知，美国是当今世界最为富庶的国度：根据世界银行统计，2008年全世界GDP总量60.587万亿美元中的23.4%来自美国，约为14.204万亿美元。同年，需经美国国会拨款委员会审议的拨款支出数额已达9 414亿美元，虽仅占GDP的6.6%，却可在182个国家和地区GDP统计中位列第15位，比韩国全国当年的GDP（9 291亿美元）还多。^[5]如此巨大的财政支出规模，对美国国内和世界各国而言都会产生极为重要的政治与经济影响，势必需要严格而有效的财政管理。国会拨款正是管辖这一笔巨额支出的制度安排，值得考察总结。

这样一项针对国别公共财政制度与现象的研究尝试，虽“放眼向洋”，却立足于中国。所谓的“中国视角”，并非简单地因作者的国别而生，而是本研究存在并展开的重要动机与意义之一就是为中国提供借鉴，即在梳理、评析美国民主财政实践的同时，为中国财政改革，特别是民主预算改革提供某些经验教训的个案样本。目前，中国正经历着预算改革，其内容包括部门预算、国库集中收付制度、政府采购等多个方面，这正是迈向“预算国家”的重要一步。^[6]随着中国向预算国家转轨，预算民主的呼声不断高涨，纳税人逐渐要求在税收政策的形成过程中充分体现民主和控制国家的征税权，并在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”。^[7]在支出领域实现预算民主，首先要公开政府预算，其次是维持基本政治框架不变的前提下，应该让人民的代表在政府预算支出的安排中有发言权。^[8]在现代公共预算体制中，预算批准权掌握在纳税人代表组成的代议机构手中。政府预算形成之后，必须提交代议机构以取得代表纳税人利益的代表同意。其后，预算还必须严格根据同意的支出方向和数额加以执行。形成于19世纪的现代公共预算就是为了将国家对于纳税人的公共责任纳入政府预算过程，加强议会对于公共支出的政治控制。^[9]对于中国的公共财政现实而言，应该加强预算监督立法，并改善各级人大及其常委会在预算监督方面的控制能力。

新中国成立特别是改革开放以来，人大及其常委会审批监督政府预算的工作虽取得了较大进展，但由于种种原因，仍存在着不少问题。如法律法规不完善、过于原则、操作性差，很多内容与情况界定不清；又如政府预算草案提交的时间滞后，人大及其常委会在短暂会期中难以保质保量地审议规模庞大而内容繁杂的预算草案；再如普遍存在预算“先执行后编制”的尴尬，且预算的约束力和权威性不强。^[10]更为重要的是，我国现行的财政监督体制中具有较强的“行政管理本位”特征，并未完全体现人民意志。^[11]我国宪法中虽然对人大及其常委会的财政权给予了相应的制度设计，但人大财政权的实施仍然差强人意。实际情况是，全国人大更多被定位为一个政治机关，人大财政权和预算监督权对整个政府运行的影响甚微，财政资金的管理为政府所主导甚至沦为“内部事务”。^[12]

事实上，议会对预算支出进行的监督，对于财政民主原则的贯彻和推进具有极为重要的意义。预算是财政支出的准绳，行政机关的财政收支是否合法、预算作为财政支出的趋向、政府在施政方面是否得当、经费拟运用的趋向，都可以在预算法律文件中表现出来。因此，预算民主的核心内容是在预算的编制、审批和执行阶段对其进行全方位、全过程的监督。^[13]公共预算显然不单纯是一个技术问题，也不仅仅是一个管理问题，而是一个国家的治理问题，是一个政治问题，尽管公共预算同样关心各种技术问题和管理问题。^[14]财政民主、预算民主不仅是现代民主国家的共同特点，也是我国政治中民主原则的重要体现。我国作为人民民主专政的社会主义国家，民众应该代表国家参与包括预算在内的财务行政过程，在社会产品的分配上充分体现人民的意志，而且最终是为了全体人民的利益。“取之于民、用之于民”的分配，才具有广泛的社会性和人民性。^[15]

中国的财政预算体系正处于不断改革之中，而在本书关注的拨款意义上，全国人大所发挥的作用仍旧极为有限，人大预算财经委员会的角色也值得我们高度重视。建立民主财政体制、完善收入与支出的民主化管理，皆为建立现代预算国家的重要任务。

在民主财政的意义之外，美国国会拨款的研究还可被视为美国政治与政府过程的一面多棱镜。美国国会本来就被称为“联邦的论坛”，国会两院由540余位议员、两党党团、数十个委员会、近百个连线组织构成，是多元利益介入立法程序与政策制定过程的渠道。在拨款政治的运作中，更是充斥着党派之间、委员会之间以及委员会成员及其选区之间的利益博弈。因而，研究拨款政治，也重新思考、审视美国政治以及西方民主提供了又一横断面和新视角。