3.1 资源配置职能
一、财政资源配置职能的主要手段
支出手段是财政执行资源配置职能最主要的手段。
对于市场不能实现其最优产量的产品，政府可直接提供，如公共产品、准公共产品、私人经营容易产生垄断的产品等。
公共产品的定义只与产品的消费特性有关，并不是因为某产品是政府部门提供的它才成为公共产品，政府提供的有些社会产品并不是纯粹意义上的公共产品，有些纯公共产品的生产私人部门企业也可以参与。比如国防属典型的公共产品，应由政府提供，但武器等一些具体的国防产品可由私人企业生产，再由政府购买并提供给公众。
对于以上产品政府也可以通过发包、税收优惠、补贴等多种方式鼓励和吸引私人企业甚至非盈利组织[14]来提供，达到与政府直接提供同样的目的。
从一般意义上讲，政府对私人产品的购买均可视为对该产品的补助，因为它直接体现为对该产品的需求，可收到刺激该产品的生产、扩大供给的效果，因此直接购买也是政府参与资源配置的一种手段。
除支出手段外，政府也可利用收入手段来执行资源配置职能，如通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产。
二、城市财政资源配置职能的范围
由于公共产品、俱乐部产品、外部效应、公共资源、自然垄断等资源配置方面的市场缺陷具有一定的区域性，往往发生在一个人口集中的城市区域，在这种情况下，由城市政府来纠正这些市场缺陷一般比更高级别的政府更合适。以下以公共产品的提供为例进行详细分析。
（一）城市政府提供城市公共产品的优越性
由城市政府来提供受益范围在本辖区内的公共产品的优越性主要体现在以下方面。
1.有利于适应需求的多样性。需求的多样性是受益范围仅限于某地方的公共产品由地方政府提供更有效率的一个最主要的原因。由于不同地方的居民对公共产品往往有不同的偏好，城市地方政府更接近本地居民，能更好地了解居民的不同偏好，并且能对当地的偏好及环境做出反应，因而应由城市地方政府来承担受益范围限于本地的公共产品的供给，以提高资源的配置效率。
如果由中央政府来提供地方公共产品，由于不便于获取居民需求的信息等原因，往往无法考虑到各地的需求差异而在全国范围内推行统一的公共产品提供水平，以致引起经济效率和福利的损失。
图2.16说明了由中央政府统一提供公共产品所产生的福利损失。为了简便起见，假设仅有两组居民，每组内部居民对公共产品的需求是相同的，而两组之间居民的公共产品需求是不同的，D1、D2分别表示第一组和第二组居民的需求曲线，其中第二组居民的需求大于第一组。再假定公共产品成本的人均负担额不变，即税价均为OP0，则第一组居民对公共产品的需求量为Q1，第二组为Q2。若由中央政府负责提供公共产品，则只可能存在一个统一的供给量Q3（Q3是Q1与Q2的折衷）。这样，对第一组居民来说，公共产品的供给量大于其需求量，他们将承担的成本会超过从公共产品的消费中获得的效用，其福利的损失为阴影部分△ABC；对第二组居民来说，所提供的公共产品数量小于需求量，因此造成的福利损失为△CDE。可见，实行分权的公共产品提供方式比集权提供更加有效。
图2.16 中央政府提供公共产品的福利损失
从图2.16中还可以看出，△ABC和△CDE面积的大小与Q1、Q2的距离及D1、D2的斜率有关，即福利损失的大小与两组居民的需求差异及各组居民需求的价格弹性大小有关。具体地说，Q1、Q2的距离越大，即需求的差异越大，福利损失越大；需求曲线D1、D2的斜率越大，即需求的价格弹性越小，则福利损失越大。因此，如果一国范围内各地的公共产品需求差异很大，并且需求的价格弹性又比较小的话，采取分权的提供方式，由城市政府提供城市公共产品，可以大大提高资源的配置效率，增进社会福利。
2.有利于鼓励政府间竞争，推动提供公共产品和服务的创新。一般认为，相对于企业的管理者而言，政府官员缺乏以最低可行的成本提供公共产品或服务的压力和积极性，因为它们不会面临企业倒闭及破产之类的风险。但是，如果由城市政府而不是中央政府来提供公共产品，就会形成一种各地政府间竞争的态势：公共服务的提供令公众满意的地方会吸引更多的资本和居民，财政收入也更充裕，这无疑将使当地官员的社会地位、影响力提高，可支配的资源增加；而不能提供令公众满意的公共服务的地方则会使资本和居民迁往其地区。这种竞争的压力有助于促使政府管理者更有效率地提供公共服务，并更加关心居民的需要。
对许多公共产品和服务来说，往往不能肯定是否存在更好的提供办法。如果由地方政府来承担提供地方公共产品的责任，则每个地方政府都有可能做出新的尝试，通过对这些新方案的结果进行比较最佳的方法就会脱颖而出。从历史经验看，往往一些在地方开始实行的做法，最终证明有效而成为了在全国推行的政策。相反，如果地方公共产品都由中央政府统一提供，就会丧失很多创新的机会。
（二）城市政府提供城市公共产品的缺陷
由城市政府来提供城市公共产品既有其优越性，同时也有不足之处，决定提供公共产品的适当的政府级次必须综合权衡不同级别政府提供公共产品的优点和缺陷，由城市政府提供公共产品的缺陷主要有以下具体体现。
1.不利于实现规模经济。有些公共产品具有显著的规模经济特征，即大规模的提供可以大大降低单位成本，使成本最小的产出大于该地区的需求量。因此，如果由辖区范围较小的地方政府分别提供这类产品，则会因生产达不到一定规模而增大了成本，降低了效率。比如，让一个消防队服务一个较大的区域比由几个消防队分别服务于几个较小的区域可节约成本，更有效率。当然，不同类型的地方公共产品，诸如下水管道、消防和警察，在怎样的人口规模条件下能够实现规模经济是不同的，因此需进行谨慎的实证研究以辅助关于适当政府辖区范围的分析。
2.不利于克服外部效应。如果某一城市政府辖区范围不够大，则其所提供公共产品的利益或成本就可能溢出到辖区以外。与私人部门的决策相似，城市政府在决定公共产品的供给时，考虑的主要是本辖区范围内的成本与收益，因而会产生对有外溢利益的公共产品提供不足或对存在外溢成本的公共产品过量提供的问题，影响资源的有效配置。比如，由于居民可在不同辖区之间流动，城市政府提供公共教育会使本辖区以外的人们获益；又如，某地警察抓获一个罪犯，则不仅本辖区的居民会获益，周边辖区的居民都会获益。城市政府在决策时，会充分考虑本辖区提供教育和公共安全的成本，但对邻近辖区获得的利益则会忽视，因此，最终所提供的公共教育和公共安全水平就可能低于最优水平。为避免外部效应影响公共产品供给的效率，由辖区范围更大更高级别的政府提供公共产品更有利。
综合考虑以上因素，当城市政府提供公共产品的优越性（满足居民多样化的需求）超过其缺陷（不能实现规模经济、不能避免外部效应）时，则应由城市政府提供公共产品，反之，则应由更高级别的地方政府提供公共产品。
以上分析也可推广到其他城市资源配置问题，比如，针对自然垄断问题，对于规模经济在一个城市范围内实现的行业，如供水、供电等，由当地城市政府来对该行业进行管制或经营能够更好地适应当地居民的偏好，有助于实现资源配置效率。但如果自然垄断行业的规模经济在更大范围内实现，则应由辖区覆盖相应区域的更高级别的政府来管制或经营。比如，铁路、邮政，一般是由中央政府来经营的。
（三）政府的最佳规模
一个与提供某种公共产品或服务的最优政府级次相联系的问题是政府的最佳规模如何决定。对这一问题可沿用前文提到的布坎南的“俱乐部理论”来加以说明，因为一个地区人口的最佳数量和该地区所提供公共产品的最优水平问题和一个俱乐部成员和设施规模的优化问题十分相似。在既定的公共产品供给水平之下，地方政府的最佳规模问题简化为该地方人口的最佳规模问题[15]。
图2.17 政府的最佳规模
如图2.17所示，MC表示新增一个居民给某社区带来的边际拥挤成本，随着人口的增加它是上升的，因而MC线是一条向右上方倾斜的曲线。然而，人口的增加同样会给该地区带来好处，更多的人份担公共产品的提供成本必然能够降低人均承担的成本。曲线MR表示增加一个居民给社会带来的边际利益，随着人口的增加，新增一个人所能带来的边际利益是下降的，因此MR线是一条向右下方倾斜的曲线。曲线MC与MR的交点E所决定的人数规模即为最佳的政府规模，因为此时新增一个人所带来的边际拥挤成本正好等于边际收益，社区的净利益达到最大。若继续有人进入该社区，他给社区造成的成本必然会大于所带来的利益。
当然，政府规模更直接的含义是政府机构的规模和政府公务人员的数量，但鉴于这两者是与地方人口多少密切相关的，因此我们将最佳政府规模的分析简化为辖区最佳人口规模的分析具有一定的合理性。
由以上分析还可以看出，人口的自由迁徙对于发挥分权提供公共产品的优越性，提高城市政府的资源配置效率，以至实现最优的政府规模都起着重要作用。
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