公共产品政府供给绩效评估和监管的瓶颈

三、公共产品政府供给绩效评估和监管的瓶颈

公共产品供给制度，通常是指与公共产品供给相关的系列制度组合。主要包括供给主体、供给决策、供给资金筹集以及供给激励约束机制等。对农村公共产品供给制度的评价，更多是从供给制度的实施结果进行效能评价。

在市场供给发育缓慢的前提下，政府供给依然是公共产品供给的主渠道。要有效改善公共产品供给的数量和质量，就必须克服供给主体自愿供给动力不足的问题，然而政府绩效的量化困难，导致在现实实践中遭遇了政府绩效评价与监管约束的瓶颈。因为公共产品大多具有消费的非竞争性和非排他性，使得消费者在享用公共产品时无需直接支付成本，从而也使得许多公共产品的效能难以用货币度量，所以，对农村公共产品供给绩效的理论研究和实践总结，大多关注在价值标准的评价和衡量上。也有研究者开始关注量化指标的研究分析，运用数学、模型、软件等，取得了值得肯定的成果。此类研究也存在不足，可量化的分析依然限于财政投入、农民收入、公共产品贡献率等，一是关于政府有形的公共产品供给或无形的公共服务的评价仍未取得根本突破，很难有可操作的量化标准；二是导致出现片面强调以投入衡量绩效的评估倾向，忽略了真实绩效。对农村公共产品供给绩效的评价，应当是政府投入和供给水平提升状况的综合评价。

（一）评估环节有欠规范

绩效是指有效的活动及其结果，是对个人、组织或者群体工作成绩与效果的记录，通常与组织目标、质量、效果、权责等概念相关。

政府绩效评估是基于政府职能基础上对政府管理的评价，是改进政府管理的有效工具。即运用科学的标准、方法和程序，对政府的业绩、成就和实际做尽可能准确的评价，通过对政府的业绩、效能等方面的评定，促进政府管理水平和服务质量的提高。

就像奥斯本和盖布勒所说，如果你不去考评工作结果，你就不能分辨出失败和成功；如果你不能看到成功，你就不能激励与强化它；如果你不能认识到失败，你就不能纠正它。通过政策评估可以校准公众真实的公共需求，真实地反映公共资源使用的正确性和配置的科学性。

政府绩效评估必须反映公众对政府的要求，反映政府运用公共资源是否经济有效，是否实现了预期目标，是政府对公众关注的回应。绩效评估的作用在于降低行政成本、提高政府效能，持续改进政府工作。

公共产品政府供给绩效评估有助于树立政府公共产品供给标杆，指出改进方向；监测公共产品供给状况，为公共产品供给决策提供科学依据；测度公共产品供给状况的变化，推动政府持续改善公共服务；客观评估政府公共服务质量，促进政府间形成竞争机制，提升公共产品供给水平和提供制度保证。

1．政府公共产品供给绩效评估的着力点

绩效评估属于绩效管理的考核环节，公共产品供给的绩效考核是对公共产品以及公共服务计划进行目标设定，并对其结果进行系统评估的过程。是全面评价政府公共产品供给和公共服务活动状况，改善政府与公共关系的手段和机制。换言之，农村公共产品供给制度绩效评估的重点是政府提供的公共产品好不好，能否满足农民需求等。这个过程涵盖多个政府部门，相当于对政府行为进行评价。操作的难点也正在这里。

政府绩效评估和政府公共产品供给绩效评估既有联系也有区别。政府绩效评估，是对政府各项管理活动的结果和效率进行分析与评价。这其中包括政府公共产品供给和公共服务。公共产品政府供给绩效评估是对政府提供的公共产品和服务的科学性与合理性以及满意度进行评价，因为政府的主要职能是提供公共产品，所以，公共产品政府供给绩效评估是政府绩效评估非常重要的组成部分，可以说是政府绩效评估的核心内容。不难看出，两者都是对政府绩效的评估，可以相互借鉴和参考。

相对于比较成熟的企业绩效评估来说，政府的绩效评估还没有更成熟的做法，仍处在探索和借鉴阶段。由于政府的目标多元化，行政产出通常是软指标，绩效指标比较难确定，政府工作的绩效很难评价，加之公共服务具有无形性、不可储存性，只能在提供者和消费者的互动中实现，而且政府产品具有垄断性、非盈利性和不可分割性等特征，投入和产出具有模糊性，很难量化，绩效检测和评估在工具和手段等技术层面具有相当的难度。

如果说构建政府公共产品供给绩效模型或对公共产品投入与产出比、成本与效益比、过程与成果比等统计定量分析较为困难，可尝试把政府公共产品供给绩效评价纳入政府社会管理和公共服务框架，予以评估。

在评估政府绩效时，总要选取一些数量指标来衡量效用的高低，在最终效益很难确认和统计的情况下，政府只能用一些中介性的活动次数及比率来进行评价，即行政投入，尽管政府绩效主要不是看政府投入了多少、做了多少工作，而是考量政府在多大程度上满足了社会和公众的需要，只有当政府的公共服务被公众认可时，政府才是有效的，但通过行政投入的考核，可以一定程度地判断政府行政的成本和政府努力程度。

诸如：可以通过评价各级政府公共政策的质量和水平，检验公共产品政府供给绩效。政府作为政策制定者和执行者，总是希望其出台的政策能产生良好的效果，达到预期的目的。然而，目标的达成不是以政府的主观愿望为转移的，常常会受到政策自身特性和多种因素的综合影响或干扰，政府作为与管理水平，同公共产品政府供给绩效有正相关关系。

虽然上述方法和途径容易导致对行政效率的评估演变成对行政投入的考核，而不是对行政投入与行政产出之比的考核，但在较难操作的情况下，若程序严谨，操作科学得当，仍不失为一种可行性措施，也能反映政府公共产品供给绩效评估的客观实在性。

做好评估工作的首要是政府职能定位，克服将公共资源消耗在不该管或管不好的事情上。关键是信息的公开对称、渠道畅通、平台和路径制度化。现实中，评估对象出于自身利益的考虑，往往会采取一些“策略性”行为，甚至利用信息不对称，以保证评估结果好于实际状况。难点在厘清评估主体和被评估主体，后者当然是政府，前者应当是监督主体。评估和监督主体资格的认定，应具有广泛的代表性，从评估主体的选择到评估标准的制定、评估结果的认定、对评估结果的回应等等各个环节，都必须突出程序的独立性和程序正义，使政府绩效评估在外部的监督、参与下，切实收到实效。

农村公共产品供给支出属于地方一般预算支出，只有说明各地政府一般预算支出与农村公共产品供给间的投入产出关系，才能对农村公共产品供给制度的直接绩效做出合理评价。

由于农村公共产品供给部门对农村公共产品的投入支出主要采用部门一般预算支出的形式，可将其作为投入指标，反映公共产品供给的客观条件；把各部门提供农村公共产品的情况作为产出指标，用以评估政府部门的主观努力。

公共政策也能反映农村公共产品的管理水平。政策评估就是根据一定的评价标准，采用一定的方法对公共政策进行评估。通过评估可以确定政策执行是否达到或偏离预定目标，抑或对目标的达成已经失去作用，从而为政策调整或终结提供依据。在评价中可能会出现参与和支持评价、阻挠和反对评价两种态度，无论是积极还是消极、支持还是阻挠，相关部门都要重视并搭建平台，使之能够参与科学评价标准的制定与具体评估活动，并尽快公开评价结果，做出必要的反馈。

显示偏好也被称为行为评价，是从消费者的消费选择行为中推导出消费者对产品的偏好，与行为评价密切相关的一个概念是“效用”。

一般认为，效用是产品或服务的消费所带来的满足感。由于效用是一种满足感，所以产品或服务的效用就是一种主观评价而难以客观量化。效用是一个更具心理学而非经济学意义的概念。在经济学中，由于难以对效用客观量化，所以引入“偏好”的概念对效用予以说明，即假定消费者更偏好的产品或服务能给他带来更多的效用。

偏好也是一个具有主观性的概念，因此经济学中又引入了“显示偏好”概念，显示偏好假定人们做出的选择一定比他们所能做出的选择更受偏好，也就是说，只要消费者在实际生活中选择了某种产品或服务，就假定他更加偏好该产品或服务，也即该产品或服务能给他带来更多效用。

要做好公共产品供给绩效评估，首先要对地方政府供给农村公共产品的职责确权；其次要确定地方政府实现供给职能的方式，即如何组织生产和提供公共产品与服务；最后是要有效监管政府行为的过程和结果。

公共产品供给过程，资金的使用和监管是关键一环，要增加对农村公共产品的投入，就需要建立科学合理的转移支付制度和支付额度标准，便于对转移支付资金的使用有效监督，对用于农村公共产品供给的各项支出，不能一拨了之。一般性转移支付资金的分配、使用，要纳入同级财政预算，以便监控，确保一般性转移支付资金使用效益的不断提高。也为绩效考评打好基础，提升转移支付的效果。

2．公共产品政府供给绩效评估中存在的倾向

政府绩效评估具有导向性。政府所追求的绩效目标是政府工作的“指挥棒”，决定着政府具体工作的指向，若单纯强调经济展和GDP数额增长为政府绩效目标时，数字政绩、形象工程、政绩工程等就会应运而生，当政府绩效追求科学发展、和谐发展时，政府的工作重心和价值取向就会导向关注民生、人与社会与自然的和谐。实践中，政府绩效评估存在一些倾向，影响绩效评估正能量的发挥。

一是GDP导向。GDP可以反映一个地区在一定时期内生产的产品和提供的劳务总量的货币总值，无疑具有重要意义。

长时期以来，经济产值和增长速度成为政府绩效评估中首要的甚至是唯一的标尺，与之相应的是公共行政多元目标中的其他目标相对弱化。

经济职能，追求经济目标，对整个社会的经济增长做出承诺和努力，是政府公共行政管理的重要职能之一，但不是政府职能的唯一和全部。政府绩效评估指标应反映经济社会的全面进步，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，或评估指标的GDP导向，政绩容易泡沫化。

尤其应该看到，如果社会财富和社会福利呈现出增长，必然意味着GDP有所增长，两者显示有正向关系；但是如果GDP呈现增长，则并不完全意味着社会财富和福利的等量增加。因为不能孤立地衡量GDP的价值，一是必须结合为实现GDP所付出的代价进行分析，二是不能脱离GDP对环境的破坏性影响而片面追求数字。鉴于此，经济增长速度和财政收入这样的指标所能够反映的，只是经济活动的整体规模大小和扩张速度，而不能反映经济发展效率的高低和效益的好坏。片面追求经济增长速度，唯GDP论，容易忽视人和自然的长远发展和社会全面进步。盲目上项目、搞投资，会造成大量低水平的重复建设，忽视资源、环境的可承载能力，给可持续发展带来危害。

二是政府本位。在政府本位理念的指导下，政府绩效评估作为改善政府自身管理的工具，其设计和运行都习惯于从政府出发，评估的内容与标准都仅仅指向政府的自我要求。主要表现为政府自己对自己的评估或来自于上级机关的评估。政府本位就是以政府的意愿、期待和要求作为政府行政以及政府绩效评估的出发点和归宿点。现状显示，政府在绩效评估中表现出一种浓厚的“政府本位”取向，这在计划经济体制下无可厚非，但在市场经济条件下，这种评估的价值取向不能适应公民社会的成长，也不能很好地体现现代政府理念。政府绩效评估有的习惯于从政府自身的需要出发，较多地关注是否完成了上级交办政治任务或下达的经济社会指标，较少考虑政府管理活动是否满足了当地社会、公众和企业的需要以及满足的程度怎么样。与这种价值导向相关联的是政绩导向，为追求政绩，热衷于以大投资换得高增长，追求政绩较之政府本位虽有一定值得肯定之处，但也带来了不容低估的负面效应，如重数字轻实效，重硬件轻软件，甚至采用强制摊派、行政命令等手段施政，轻则造成资源浪费，重则导致官民对立，影响政治稳定、经济发展、社会和谐、文化繁荣、生态文明等政府行政目标的达成。

3．更新评估理念，完善评估手段

我国政府的绩效评估起步于粗放型的部门考评。直到20世纪90年代末开始，绩效评估作为一种有效的管理工具被大多数政府部门采用。从评估理念到评估指标都需要一个长期的发展过程。

2005年温家宝总理在政府工作报告中首度提出，要抓紧建立科学的政府绩效评估体系。2008年党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，再度明确要求建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。政府绩效评估先后写入党和政府的文献，足见其重要。

政府绩效是政府本质的外化，是政府职能的具体化。国家和政府是历史的、具体的，所以政府职能也是历史的、具体的，政府绩效也因此而具有历时性和动态性。不同的历史时期，政府追求的目标是不同的，政府资源投入、产出、效果等内在统一的绩效以及政府绩效的价值取向和具体内容等也是不相同的。科学合理地规范评估内容尤为重要。就我国目前所处的历史阶段，政府绩效已经从发展经济、积累财富进入到提供更多公共产品、更加注重社会建设的历史新阶段，也凸显了政府公共产品供给绩效和绩效评估的意义。

绩效评估一般包括如下几个要素：一是谁来评估，即评估主体和评估的组织主体；二是评估的客体，即评估对象；三是评什么，即评估内容；四是评估方式；五是评估结果的反馈和运用，科学分析公共产品政府供给绩效差异，为改革供给方式，优化资源配置提供参考。

现实中的公共产品是纷繁复杂、多种多样的，有公共安全、公共教育、公共科技、公共卫生等不同分类，还要考虑到地区差异和各级政府之间的区别。因此，公共产品政府供给绩效评估的内容也是多重的，有公共产品政府供给的综合绩效、行业绩效、部门绩效和项目绩效等多种评估。评估内容的复杂性决定了评估指标选取和确定的困难程度，作为评估内容的量化和具体化，评估指标必须最能反映、最能解释、最能辨别政府公共服务的水平。

规范评估内容和选取评估指标必须科学而慎重。从哪些维度入手，依据什么标准来分析判断公共产品政府供给的状况，这不是技术问题，关系到价值取向，也就是说，公共产品政府供给绩效不仅仅关系到“是什么”，还关系到“应该是什么”，具有政治意义和导向性。

按照公共产品供给的几个环节，公共产品供给的政府绩效评估可分为决策绩效、生产绩效和制度绩效。所谓决策绩效是指通过公共决策，把现有的、有限的资金和资源用于公共产品配置，以及公共产品之间不同组合而产生的绩效。也就是说，不同的组合会产生不同的效果，公共资源和公共支出应当如何确定供给的优先顺序，如何配置各类公共产品的供给数额和比例，已力求最优或优化供给。这个环节需要强化公众参与。

所谓生产绩效是指政府及其各个部门在组织提供公共产品过程中的投入产出效率。也就是说，政府及各个组成部门作为代理机构，其提供的公共产品所需成本与市场相比是否更有效率或竞争力。这一环节屡遭诟病的是垄断问题。

所谓制度绩效是指公共产品通过政府提供、市场提供、混合提供还是自主提供等方式的选择而产生的绩效比较。主要是资金使用效率和供给主体动力问题。

现实中，公共产品政府供给绩效评估是一项在技术上和政治上都很复杂的工作，公共产品的公共决策或公共选择，都是通过行政程序决定的。因此公共产品政府供给绩效取决于行政体制等制度安排。要从根本上提高公共产品的供给绩效，实质上涉及到政府行政体制的改革。

党的十八大报告指出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理……降低行政成本。”加快形成一个全国统一的政府公共产品供给绩效评估指标和操作系统，推进评估实践逐步规范和深入势在必行，且刻不容缓。

政府公共产品供给绩效评估，主要受技术条件和观念形态的约束。观念形态包含执政理念和评估理念，不同的执政理念将会制定不同的政策，而不同政策执行的结果将直接导致不同的政府绩效；若评估理念落伍，不仅会导致先进的技术手段被闲置，造成资源浪费，不利于规范评估内容，而且主要是妨碍有效的政府实践和创新；技术落后不仅会影响信息捕捉、数据收集整理与统计分析的效率，导致评估的人力和时间成本增加，还会造成评估结果滞后，无法及时科学运用测评结论来创新政府服务，提高政府服务质量，发挥促进并改进工作的效用。

评估的价值标准是科学发展和公众满意。科学发展标准就是突出以人为本和环境友好型的发展观；公众满意标准就是强调政府绩效水平与民众期望值的对应性，深入分析影响和制约政府服务民众满意度的期望因素、情感因素和环境因素，以不断增进民众与政府之间的理解、信任、宽容和支持。

4．增强改进的动力，提升公共产品的人文水平

绩效评估最大的好处就是能够客观考量政府各部门工作的优劣和评价各部门服务质量的好坏，并通过评估结果的反馈，作为促进或改进工作的动力。

具体到城乡公共产品供给，农村公共产品供给通过供给绩效评估，应侧重填平式基础性供给；与之相比，城市公共产品供给一定程度上已经满足了基础性供给，通过供给绩效评估，应着重提升供给质量和品质，在追求供给数量时，更注重供给质量。

目前城市发展十分推崇和强调城市智慧。城市智慧说到底就是管理者的智慧，政府公共产品供给要以人为本，体现人文关怀，现实中，因公共产品供给绩效评估乏力，与问责制缺乏对接，地方政府对绩效评估结果负责并据此改进公共产品供给的动力不足，一方面是评价结果的运用往往流于形式；另一方面是评价结果运用不当，伤害了有关部门和公务员的工作积极性。许多不难解决的问题却长期存在，甚至被复制，大多时候是因为媒体关注了、报道了，才引起“有关部门”的重视，一是说明信息渠道不畅；二是反映了评估指标设置不够合理；三是评估主体的代表性值得质疑；四是评估结果的反馈和使用不到位。以城市交通设施和标志为例，如无轨和轨道等各种公共交通形式之间在站点设置和衔接上，常常不够科学，有些随意，这种随意不是随心所欲，而是较多考虑了供给主体的多种因素，但忽略了消费主体的需求偏好，简便管理的同时牺牲使用的便捷性，在交通出行与道路利用上增加人为的成本，从而降低利用效率或遭消费者诟病；还有如快速或高速路交通指示标牌设立的位置，其预警距离与驾驶员瞭望的可视距离、视野、做出反应的时间等，有的缺少适用性论证，往往导致驾驶员非故意违章。又如有的交通主干路线上的公交车落客区与人行便道因绿化带、隔离带等设施阻隔等人为障碍，缺乏通畅，既增加了交通的危险性，又增大了踩踏绿地、损坏设施的可能性，大大影响了对公共产品供给效果的评价。

如果公共产品供给绩效评估方法得力、措施到位、反馈及时，则会大大提升公共产品供给的公众满意度。

（二）监管环节互补不足

每一个公共产品从投入到结果都要经历一系列环节和很长的过程。这些环节和过程都将直接影响政府绩效。如果政府职能配置科学、合理，能够最大限度地调动各层级政府的积极性，并协调一致，可以降低工作成本，大大提升政府绩效。要保证各层级尽职尽责，必须辅以有力的监管机制。

目前，农村公共产品供给中对政府行为的有效监督不足，现有的相关监督权基本上是一种虚置的监督权。监督权虚置，加之权责不清，使基层政府的越位供给行为成为可能，如进行强制性、摊派性的制度外供给。这不但没有给农民带来福利和收益，反而增加了农民负担。权责不清与监督虚置也使得基层政府经常出现错位行为，如许多乡镇政府为弥补财政资金的不足，获得自有资金以支付招待费、行政人员奖金等管理费用，十分重视引进项目等。

政府的缺位、越位、错位与监管不到位有直接关系，进而直接影响了农村公共产品的供给。

行政权力监督的主体包括同级人大、纪检监察部门、上级主管部门、公众与媒体等社会监督。“同体”监督，效率高，但其监督力度和公正性常会受到质疑；“异体”监管，能保证公正性，但因成本高，常流于形式。社会公众和媒体监督高效、有力，但常常为信息不畅所困，要完善监督机制，就要发挥好体制内与体制外等多种监督渠道的交叉互补作用。一是要健全权力机关的监督机制。对行政机关实行监督，这是宪法赋予权力机关的一项重要职责。发挥各级权力机关对本级政府及其部门的绩效监督，并把监督政府绩效作为监督重点常抓不懈，把绩效评估结果同干部任免结合起来，以增强监督实效。二是要健全行政审计监督机制。根据1982年宪法和国家《审计法》的规定，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关，依法独立行使审计监督权，对国务院各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有企事业单位以及其他国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。三是要健全司法监督机制。司法机关对行政机关的监督一般是通过行政诉讼来实现的，即人民法院通过对具体行政案件的审判，来确定行政机关的行政行为是否合法、适当，从而监督行机关依法行政，维护行政法治。四是要发挥媒体舆论监督的作用。随着社会的发展以及媒体独立性和市场化功能的增强，广义的信息传播成了媒体最大也是最主要的功能。媒体日渐成了大众信息传播的工具，公众舆论的代表，反映公众的意见和建议，表达公众的诉求，为公众代言，监督政府运行。公民评估政府绩效有利于政府更好地了解公众需求，增加政府的服务意识。

总之，一项好的决策要取得好的结果，要有好的执行力作支撑，以保证好的决策不走样，好事办好。政府提供公共产品后，公众会做出评价，这些评价将会影响政府的下一步举措。笼统地讲，做好农村公共产品供给，无非是治人和治事两方面。“治事”离不开“治人”，两者不能截然分开。农村公共产品供给，对于各级政府而言，必须警惕形象工程。官员热衷搞政绩工程，有主客观两方面的原因，主观上不正确的政绩观作怪；客观上，官员政绩考核评价机制有失偏颇。要杜绝此风，必须从改进官员政绩考评机制入手，合理设计评议权重的比例配置，将公共服务数量和质量纳入绩效考核，对上负责和对下负责有机结合，处理好考核参数之间的关系解析，比如：长效和短期业绩、显性和隐性业绩、诉求数量与回应强度、经济指标和社会指标、GDP水平和人文环境指数、当下的可获得性和可持续发展性等等。为此，迫切需要完善农民对公共产品供给的约束和监督机制，有效监督农村公共产品供给在制度框架内合法运行，制约基层政府行为的随意性，确保公共产品供给资金的合理使用。一是要激活农民的参政和监督意识；二是要提升农民的主体性，在公共资源的管理上迅速成长；三是要强化农民“集体行动”的能力。城乡统筹反映在组织化方面，就是支持广大农民在法律允许的范围内，在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中真实表达农民意愿的农民组织，提高农民的组织化程度，并给予扶持和规范。

政府作为现代社会契约的产物，其行政原则和行政运行就应该得到契约双方的共同遵守，行政决策需要得到双方的同意，行政体系同样也需要公民的有效监督。这要求监督工作常态化、程序化、制度化，由“风暴型”转向“制度型”，趋向科学化，推动公众对政府绩效的监督，这也是政府公共产品供给绩效评估功能由内部控制走向外部问责的必然要求。