公共产品必须由政府来提供吗

二、地方公共产品

上一节是用排除法把收入分配和经济稳定从地方政府的职能中排除了出去。地方政府所剩的经济职能只剩下一项:即通过提供公共产品来实现资源的有效配置。这里要注意的是这里所指的公共产品是指地方公共产品。迄今论及的公共产品，都是指全国性公共产品而言的。本章所讨论的是地方公共产品与全国性公共产品之间的联系与区别。

(一)地方公共产品的空间限制

排他性、非竞争性是公共产品的基本特征，全国性公共产品与地方性公共产品均是如此。但是，两者的区别又是十分明显的。主要体现在空间限制上。

所谓空间限制是指受益范围界限的限制。国防、外交的受益范围不受地区的限制，只要是本国居民都能享受，其提供者也只能是中央政府。这些是全国性公共产品。然而，如交通安全、环境保护等只能是就近的居民才能享受。受益者有着明显的地理空间限制。

进而言之，地方性公共产品和全国性公共产品之间最大的、最主要的区别在于前者受到地理空间的限制，后者则在主权范围内不受地理空间限制。从这个意义出发，大部分地方公共产品相对全国公共产品而言，是准公共产品。

地方公共产品必须相应地处在某个特定的地理位置，其成本与收益基本上局限于一个社区之中。地方公共产品的消费者只有确定了自身的地理位置之后才能对该区所提供的公共产品进行选择。当然，这并不否定地方公共产品的外部性或外溢性。如某一地区的围海造堤不仅使本地区免受海潮和风浪袭击，同时也使周边地区居民受益。又如，电视转播。由于技术条件的限制，某一地区建设的电视转播设施不仅使本地区的居民看到图像清晰的电视，而且也使相距不远的其他地区居民受益。上文所提到的环境保护问题也一样，地方政府为治山治水付出的努力不仅大大改善本地区居民的生活环境，也给虽不在同一地区却在同一条河流下游居民的防洪抗旱作了贡献。尽管有外部性，但是就提供来说是着眼于本地区居民受益，其成本由本地区居民负担。

(二)公共产品的层次性

上文所说的地方公共产品空间限制实际上是公共产品层次性的具体表现，是公共产品理论的延伸。

非排他性和非竞争性是公共产品的一般特征。但是，在现实生活中，同时具有两个特征并不多，即使同时具备这两个特征，其强弱程度也不一样。公共产品特性的强弱之分，使公共产品具有了明显的层次性。

全国性公共产品和地方性公共产品之分就是层次性在地理范畴内的表现。其标准是受益范围的大小。国防外交使全体国民都受益，是毫无疑问的全国性公共产品。公安、消防、下水道、路灯等等受益范围只限于某一区域，是地方性公共产品。即使是地方性公共产品也是有层次的，最典型的例子是路灯，其受益往往局限于城镇，或城镇的某一个街区。从这个意义上来说，地方公共产品的层次性更为明显。

因受益范围不同而得出的公共产品层次性的理论概括是十分重要的。这直接关系到中央政府与地方政府，地方各级政府间的事权、财权的划分及其相互关系，是讨论集权与分权孰优孰劣的理论基础。中央政府要理所当然地承担起全国性公共产品的提供。地方公共产品要根据谁受益谁负担的原则，依照受益范围的区别，由各级地方政府去负责提供。中央和地方政府的行为目标、职责范围和相互之间在财政收支上的划分原则也就由此而来。公共产品的层次性是分析地方公共经济的重要理论支柱。

(三)地方公共产品的供给

关于公共产品层次性的理论决定了地方公共产品必须由地方政府来负责提供。图10-1从另外一个角度，即经济学中关于效率问题的角度，论证了地方公共产品由地方政府而不是由中央政府来供应的必要性。

图10-1　由中央政府提供地方公共产品造成的福利损失

图10-1要表明的是，地方公共产品的供应不只是与受益范围有关，而且与各地区居民的不同偏好有关。由于一国之内各地区社会经济发展水平不可能一致，各地居民对地方公共产品的偏好是不同的，对同一公共产品的需求量也不一样。为了简便起见，图10-1假设一个国家仅有两个地区，两个地区的居民对公共产品的偏好是不同的，但同一地区内的居民对公共产品的偏好是相同的。D₁和D₂两根曲线分别代表这两个地区居民对公共产品的需求。其中第二个地区居民对公共产品的需求大于第一个地区居民。再假定公共产品的人均成本(税赋)是不变的，为OP。则第一个地区居民的公共产品需求量为Q₁，第二个地区居民的需求量为Q₂。如果由中央政府统一提供公共产品，只可能存在一个供应量即Q_c。中央政府为了公平起见，只能在两个地区居民的需求量中取一个折中水平来提供公共产品。这样，对第一个地区居民来说中央政府的公共产品供给超过了其需求。然而，对第二个地区居民来说，中央政府对公共产品供给小于其需求。再因为人均成本是同样的，对第一个地区居民来说是成本超出收益，其福利损失为阴影部分的△ABC的面积;对第二个地区居民来说，其需求得不到满足，福利损失为阴影部分的△CDE的面积。从中可见，由中央政府统一提供公共产品是不可取的，会造成各地区的福利损失。

对图10-1作进一步研究还可以看出，△ABC和△CDE的面积大小与Q₁、Q₂之间的距离及D₁、D₂的斜率有关。其由中央政府统一提供公共产品造成的福利损失大小与不同地区居民需求差异及价格弹性有关。Q₁与Q₂之间距离越大，福利损失也就越大。需求曲线D₁和D₂的斜率越大，也即需求的价格弹性越小，则福利损失也就越大。这一分析表明，一国境内各地区因历史文化和社会经济发展水平的差异，各地居民对公共产品需求的差别是很大的。应该采取分权方式，让各地区自行提供公共产品，以减少居民的福利损失，提高资源的配置效率。如果一国之内地方公共产品的价格弹性不大，则更应该放弃中央政府统一提供的方式，采取分权体制。因此，只要地区之间社会经济发展不平衡规律在起作用，地方公共产品由各地方政府提供要比中央政府统一提供有效。

在明确了地方公共产品由谁提供的问题之后，接下来应该要研究地方公共产品提供水平问题，即应该对地方公共产品的需求量作一计量分析。

对此，西方学者有许多积极的探索，其中较为有影响的是世界银行在1994年《世界发展报告》中提出来的一个计量模型。其表达式为:

lgG=β₁+β₂lgY+β₃lgP_G+β₄lgN+β₅lgZ+ε

其中，G为地方公共产品的供给水平，Y为居民的个人货币收入;P_G为居民所愿意为该水平的公共产品所付出的税赋;N为地区内人口;Z为不同居民的偏好差异;ε为随机变量。

这个式子有两个必要条件:(1)以居民通过投票来显示其真实的公共产品需求为前提;(2)以地区内中等收入水平的居民为中位投票人，也即是他们的需求代表全体居民的平均需求。在这两项条件的制约下，上式中的G只是地方公共产品的实际需求，而未考虑价格水平的变动，如果将G再加上公共产品的价格指数，才能得出符合统计要求的公共产品提供水平。

再要说明的是，这仅是需求预测，至于地方政府拥有多大供给能力则是另外一回事。

世界银行在提出这一公式的同时还提出另外一种简便计算方法。即以公共产品投资与地区国内生产总值之间的比例来确定地方公共产品的需求和供给水平。这种方法要求从大量统计资料中收集各国地方政府的社会基础设施投资额在地区国内生产总值中的比例。然后，按人口规模相同地区的这一比例为参照，计算出本地区应该有的社会基础设施投资水平。据世界银行测算，社会基础设施投资一般占国内生产总值的2%—8%，平均水平为4%。要注意的是，这仅仅是以社会基础设施为限，还不包括公安、消防等因素。同时，也未考虑社会体制、历史文化等因素^[2]。