公共产品公平供给需要政府的顶层设计

二、公共产品公平供给需要政府的顶层设计

促进农村发展、增加农民收入、加快农业现代化步伐，对城乡公共服务以及公共产品供给的质量、数量和方式均提出了新的、更高的要求，公平、有效地向全体社会成员提供必须的公共产品，已然超越了经济范畴，触及到政治底线，在公共产品需求上升，供给数量的增长尚不尽如人意的前提下，通过政府举措和政策支持等顶层设计，彰显公平，回应城乡社会发展诉求，既符合中国文化传统的价值认同，又有助于化解目标路径上的矛盾，是实现社会和人均总福利最大化，最终实现共同富裕和民生方程的最佳解。

（一）回应城乡公平发展的诉求

二元供给是我国城乡公共品供给最大的不公平。政府提供的城市公共产品高度密集、覆盖面广，居民基本上不要纳税或者只要半免费享受各种公共产品。而农民收入远远低于城市居民，却要付费才能使用某些农村公共产品。有数据显示，占我国总人口65％以上的农民只使用了15％的政府财政支出，扣除同期全国性公共物品和公共服务支出比重因素约30％，占我国总人口35％的城镇居民却使用了约55％的政府财政支出。相对城镇而言，农村公共产品处于低水平供给，已然影响了政府在农村公共产品供给中的政策弹性。

1．保证公平供给是政府责任

公共产品供给是政府对公共资源的配置过程，是政府主导的国民收入再分配。公共产品供给不是可有可无的，是增进社会性福利不可缺少的要素，因此，公共需求是刚性的。足以回应这个刚性的，只有用另一个刚性，即政府责任和权威。因为在公共产品供给中，政府最具权威性、有效性，也最有责任和能力实现公平性。市场分配重效率，政府分配重公平。

其一，城乡公共产品公平供给是无差别国民待遇的契约义务。政府与公民之间存在一种契约关系，政府向公民提供公共产品和公共服务，公民则以纳税的形式支付使用公共产品的成本。国家向公民普遍征税，公民有权利享有国家提供的无差别公共产品服务，这体现公平原则。

其二，政府是城乡公共产品供给的源头。通常情况下，农村公共产品供给的资金来源有三个渠道：一是国家资本，包括中央政府财政投入、各级地方政府财政投入、政策性银行和国有商业银行贷款；二是集体资本，即村集体投资；三是民间资本，包括农民集资和其他形式的私人资本。公共产品的公共性和公益性表明，政府是公共产品供给的源头，所以，政府应承担供给主体的主要责任，也就是说国家资本应该占供给资金的主体。政府作为公共产品供给的责任主体，必须克服现实中，因管理体制落后、财政体系不完善、长期的城乡二元政策等造成的政府供给主体责任缺位、越位、错位和不到位等现象，确立政府投资的基本政策取向，逐步减少和主动退出在竞争领域的投资，在财政资金有限的前提下，在市场做不了，个人不想做或做不好的领域，下大力气保证底线公平。

其三，其他社会供给主体尚需培育。有效地解决公共产品供给问题，最理想的方式是从政府与市场两个主要方面着手，并动员其他社会主体广泛参与，有助于尽快促成公共产品供给的良性局面。然而，在公共产品领域，目前我国中介组织的发育还不成熟，大多中介组织脱胎于政府部门，还没有实质上的独立，和政府有着千丝万缕的联系，甚至仍然依赖政府的行政垄断资源开展不公平竞争，致使公共产品供给在效率、质量和供需平衡上不能尽如人意。所以必须要政府下大力气保证底线公平。

其四，市场无法当此重任。公共产品供给中，政府制度的效率高于市场制度的效率。公共产品供给涉及公共资源的有效配置，通常意义上，靠市场供给公共产品，一是会导致过度竞争或供给不足，最终减损供给效率，因此需要政府介入；二是单纯依靠市场机制不能如实充分地反映地区差别、城乡差别，公共产品供给一旦失衡，不仅导致城乡差距、地区差距，还会直接影响供给滞后地区居民基本的生存权和发展权。所以，各国在公共产品供给中均会采取准入制度，以消除恶性竞争和资源浪费。

其五，政府有责任也有能力保证公平供给。城乡一体化发展视域下的城乡公共产品供给，就是将城乡置于一体的政策框架之下，变二元供给为一元供给，在保证城市居民现有公共品供给效用水准不降低的前提下，提高城乡资源共享的程度。一是要照顾城乡特色需要；二是在城乡和区域差异客观存在的情况下，在公共产品供给的优先序上，向农村倾斜，作为过渡性的政策制度安排；三是借鉴城市公共产品供给升级替代的经验，让农村公共产品的基本供给和升级少走弯路；四是注意城乡协同，实现互利互补互动；五是无论城乡都要注重公共产品之间的匹配，提升集群效应，减少重复投资或投资供给不足或供给过度，提升供给效率。凡此，只有政府有可能运用公共资源制定规则，通过税收为公共产品的提供保证资金前提；并基于国家职能，协调利益关系，使公共利益最大化，保证城乡公共产品供给公平。

2．追求城乡供给均等化

在制定相关制度安排时，政府不能不考虑公共产品配置中如何有效体现公平正义，必须最大限度地满足不同社会成员的利益诉求，协调好不同社会主体之间的关系，提升社会整体的满足感，缓解因差距引发的冲突，谋求相对稳定和发展。

（1）以差别弥平差别——均衡性供给补偿不利

公共产品供给总量不足和分配不合理，会造成社会结构紧张，公正失衡。一旦社会呈现出被自己生产的财富分化的严峻局面，并持续这种状态，就会出现社会失范和认同危机，部分群体或阶层会在物质保障缺失的同时，精神上也被边缘化，不仅危及政治和社会经济稳定，也严重背离社会主义共同富裕的发展宗旨，这对政府公共产品供给能力提出了紧迫而现实的要求。

既然公共产品供给的不均衡是拉大城乡差距的一个主要原因，就要通过公共产品供给来化解社会利益群体分化、地区利益分化导致的问题。均衡性公共产品供给就是运用差别原则弥平差别，差别原则的目的不是以社会结构来确立和保障那些状况较好者、较好地区的较好前景，而是通过制度安排来改善那些状况较差者、较差地区的生活前景。因此，均衡性公共产品供给直接作用于弱势群体和落后地区，作用大而直接，已成为世界各国通行的做法。

公平的公共产品供给，追求的是依照公平的原则，通过公平的操作，产生公平的结果。均衡性公共产品供给就是在公平规则有待完善，操作过程的变数较难掌控的前提下，希冀结果趋近公平的有效变通和补偿性手段。

美国管理学家彼得提出的短板理论认为，由多块木板构成的水桶，决定水桶盛水量多少的关键因素不是其最长的板块，而是其最短的板块，在不改变其他条件的情况下，要想增加盛水量，需要把短板补齐。在一个国家内，如果把弱势群体和落后地区比作短板，把基本公共服务均等化比作水桶，则意味着，要实现基本公共服务均等化，先要重点增加均衡性公共产品供给，把短板补起来。通过补偿弱势群体和落后地区，实现“底线公平”，这是基本公共产品供给均等化的必要铺垫。

均衡性公共产品是相对于一般性公共产品而言的，一般性公共产品又称为社会性公共产品，是整个社会共同消费的纯公共产品；均衡性公共产品又称为“扶助性公共产品”，供给的主旨是通过公共产品供给来解决因社会利益分化导致的问题，供给对象主要是落后地区、弱势群体，如为贫困人口提供的医疗、卫生、教育等公共服务，向落后地区提供基础设施建设，为社会弱势群体提供福利和社会援助等。

在缩小城乡差距的过程中，供给均衡性公共产品具有显著的公平与效率涵义，因为它能有效地减少贫困群体的数量，缓解贫富差距，增加落后地区贫困人口发展自己的机会和增强保护自己的能力。

在政府、市场、社会的互动关系中，民生导向的均衡性公共产品供给，不仅彰显政府主导性权威，而且政府支出只有向低收入群体和贫困地区倾斜，才能获得支出的边际效用最大化。

有效体现公平正义，理应在实现公共服务均等化的过程中有差别地为弱势群体、落后地区供给均衡性公共产品，正如罗尔斯主张的，忽视自然禀赋的不平等是不公平的，那么这种不平等就应该得到补偿。为了实现真正的机会均等，社会应该更重视那些自然禀赋较少的人或地区，付出更大的代价给予补偿。这就是说，要实现公共服务均等化，必须首先补偿弱势群体、落后地区，而补偿的直接方式之一，就是通过制度安排供给均衡性公共产品。

需要进一步讨论的问题是，就个人收入分配结果而言，不能忽视效率是公平的前提和基础。没有效率，则意味着生产力发展及其社会物质财富增长缓慢甚至停滞不前，在生产力欠发达、社会财富总量有限的条件下，个人收入分配结果的公平只能是相对的或有限的，以不损伤人们投入生产的热情为限度。同样，效率也有赖于公平，如果不顾收入分配结果是否公平，甚至因此形成显著的两极分化，同样会伤害人们的工作热情，从而降低效率。以降低效率为代价，终将阻碍公平水准的提升；若以牺牲公平为代价，效率也不可能持久。

（2）以平等否定平均——均等化供给保证公平

基本公共服务均等化是指一国范围内全体居民应当享有水平大致相当的基本公共产品和公共服务，目的是保证起点公平。

公共服务均等化理念，受到了福利经济学国民收入均等化思想的启发。福利经济学理论是英国经济学家霍布斯和庇古于20世纪20年代创立的。福利经济学的主要内容是“分配越均等，社会福利就越大”，主张收入均等化，是福利国家的理论支撑。强化国家在国民收入调节中的作用，会使国民收入呈现均等化趋势。

萨缪尔森和阿罗等人对“均等化”理念有革命性发展。他们提出社会福利函数理论。该理论强调收入分配需合理化而非均等化。对于不同偏好的个人来说，平均分配公共产品，操作中变量大于定量，一方面，平均分配公共产品不一定能保证同等水平地增进受益者的福利，所以，在公共产品供给中应充分考虑个人需求，实现相对均等化，而非追求绝对均等。这种观点比较接近收入分配的现代观点。另一方面，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。这就是著名的阿罗不可能定理，是由1972年度诺贝尔经济学奖获得者，美国经济学家肯尼思·J·阿罗提出的。意在说明集体决策可能导致矛盾的一般性结果。换言之，只要存在需求偏好差异，就很难找到绝对均等的可操作或可实现路径。

当然，这并不是说公共产品供给均等化思想失去了价值，在公共产品供给领域，均等化的合理内核具有重要价值，其归宿在于实现社会的公平正义，这也是我国经济社会改革的重要目标。

中国共产党和中央政府极为重视推进城乡公共服务均等化，并努力强化政府提供均等化公共服务的能力。

2003年，党的十六届三中全会开始了对公共服务型政府的讨论，提出要把政府的经济管理职能转向为市场主体服务和创造良好的发展环境。2005年，党的十六届五中全会进一步提出了公共服务均等化的改革目标。2006年，党的十六届六中全会指出，公共服务是实现社会基本平等和稳定的基础，对缓解社会矛盾具有重要意义，提出要通过完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。2007年，党的十七大再次提出，进一步推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。2008年中央一号文件提出，推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。2009年中央一号文件细化并实化了推进城乡基本公共服务均等化的政策措施。2010年中央一号文件提出，基础设施从城市向农村延伸公共服务逐步实现均等化。2013年中央一号文件，着重强调按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共服务均等化。

3．“城市反哺农村”的战略定位

2004年，党的十六届四中全会，胡锦涛总书记明确提出“两个趋向”的主要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度，工业反哺农业、城市支持农村也带有普遍性的趋向。在此基础上，中央明确提出我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。

2010年中央文件指出，面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。并提出农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，标志着这一国家战略进入了实际操作阶段。

历史地考察，中国农村和农业的贡献，主要受益者是国有工业企业和城市。要加大城市和工业对于农村和农业发展的支持力度，国有经济和城市理应成为反哺农村和农业的首要承担者。

当前我国城市化进程有了较大发展，城市基础设施建设取得了巨大进步，城市已经具备了反哺农村的条件，在这样的背景下，国家不失时机地调整了总体发展战略，实行“以工补农”，“以城带乡”的战略举措，也开始出台城市和工业对农村和农业发展的具体支持政策，有研究者建议，一是可以考虑在城市中设置城市反哺农村的税种，用作支持农业发展的资金；二是可以尝试在城市基础设施建设中更多地引入市场的力量，将用于城市公共产品供给的公共财政资金，转而用来支持和发展提供农村必须的公共产品。在不削减城市居民公共产品消费利益的前提下，扩大农村公共产品供给，加大公共财政支农支出的力度。这无疑是个好思路，但其增加城市税种的可行性还有待研究和论证。相比较而言，通过特殊的税收优惠或扶持等相应政策，加快乡镇企业和县域经济的发展，倒不失为提升基层政府财政能力的重要途径。乡镇企业的发展，增加了利税，可以有效改善当地政府的财政状况，进而提升农村公共产品供给的水平。

4．优化供给制度安排

财政筹资机制是公共产品供给制度之关键环节。公共财政是与市场经济相适应的财政体制，作为社会资源再分配的一种有效方式，它着重利用财政支出手段，着力解决市场无法解决或无力解决的事情。这种支出不是传统意义上的收支平衡，也不是计划经济时期的行政配置，而是基于满足公共服务需求，解决市场失灵，体现社会公平的有效方式。近年来，我国经济总量和财政收入总额持续增长，中央财政支农支出的规模也随之有很大增加，加之，国家财政转移支付，中央财政用于“三农”的支出，2004年是2626亿元，到2011年已突破1万亿元，给农村发展以大力支持，诸如“村村通”工程的实施、农村电网的改造、农村人畜饮用水工程建设、农村沼气及清洁能源的推广、农村中小学危房改造、农村医疗和卫生条件的改善等，一定程度提升了农村公共产品供给状况。

为确保农民负担不反弹，国家还启动了包括乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革在内的农村综合改革。到2011年底，全国已完成或正在进行机构改革的乡镇33631个，占总数的98％。有27个省份对1080个县实行财政直接管理，2.93万个乡镇实现了“乡财县管”。

但公共财政作为市场经济运行中一种资源配置的制度安排，尚有很大提升空间，有很多工作要做，一是必须把支农支出纳入制度设计中，以国家的意志和法律条文的形式固化下来；二是需要将支农支出同财政收入增长的总额、财政支出所占的比重直接挂钩，形成支农支出的持续增长机制；三是在公共支出的制度安排中，要特别考虑农村公共产品供给长期滞后的现状，让公共财政向农村广大地区，特别是基础设施落后地区倾斜，让改革开放的发展成果普遍惠及城乡居民。

5．加大政策支持力度

在“以工促农、以城带乡”的战略下，中央采取“多予、少取、放活”的方针，促进城乡基本公共服务均等化方面迈出了关键性几步。

2005年中央“一号文件”出台了农村义务教育“两免一补”政策；2006年起全面取消农业税、牧业税、农业特产税和牲畜屠宰税，每年为农民减轻负担1300多亿元。2007年中央“一号文件”提出在农村实现最低生活保障制度全覆盖；2009年启动新型农村社会养老保险试点工作。从2004年到2013年，连续十个中央“一号文件”，逐步形成了稳定的农业支持补贴政策，对农民实行粮食直补、综合直补，扩大良种补贴范围和增加农机具购置补贴等补贴政策。统计数据显示，“四补贴”资金由2004年的145亿元已经增长至2011年的1406亿元。

2010年中央一号文件决定，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入，要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设；各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度；预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜；耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业；严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定；对各地土地收入用于农业农村的各项资金征收和使用情况进行专项检查；继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。

在政策支持下，2010年农村居民收入实际增速比城镇快3.1个百分点，是1985年以来增速最快的一年，也使得2010年农村贫困人口大幅减少为2688万人，比上年末减少909万人。2011年农村居民收入实际增速比城镇快3个百分点，城乡居民收入差距继续缩小。

（二）公共产品供给不能“嫌贫爱富”

1．公平发展是城乡协调的基础

在公共产品供给领域，经济学家讨论得最多的话题是效率与公平的关系。效率与公平永远是一对既对立又统一的矛盾结合体，作为社会经济问题，它在很多社会政策领域困扰着我们，需要慎重权衡。

在西方经济学理论中，效率通常指的是经济效率。西方学者对经济效率含义的认识有一个发展变化的过程，最初仅把经济效率集中在生产领域，即经济资源的消耗与获得、投入与产出之间的比率。随着市场经济的发展，西方学者对效率的内涵有了更深刻、更全面的认识，把经济效率定义为资源配置的最优化，即剩余价值。经济效率的提高，意味着生产力提高、成本降低以及实现利润的最大化。当边际成本等于边际收益，资源就可达到帕累托最优配置状态。萨缪尔森则把经济效率当作经济学研究“唯一的中心问题”。

公平，自古以来就是人类社会不断追求的价值取向。“不患寡而患不均”的思想影响了中华民族几千年。而在西方历史上，自亚里士多德以来，公正几乎和道德处于同一个层次。20世纪50年代至70年代，由于美国经济领域中贫富差距明显，社会两极分化严重，罗尔斯的正义论观点应运而生，他认为要更多地照顾社会中处于弱势的少数人，缓和社会矛盾，促进社会提高效率。

公共产品的供给制度也涉及如何处理效率与公平的关系问题。在公共产品供给领域，效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西。平等是指将这些资源的成果公平地分配给社会成员。对于公平与效率的关系，有两种截然不同的观点，一种认为公平与效率因目标差异，不可避免地会发生冲突，提高效率的政策往往是高度不公平的，而促进公平的政策则往往会对经济生活产生抑制作用。福利主义经济学家普遍主张效率与公平的目标统一；另一种认为公共产品最公平的供给就是最有效率的。《正义论》的作者罗尔斯吸收并改造了两种观点。他认为经济蛋糕有效率的分配是“使最穷的人状况尽可能变好的分配”，通过再次分配，虽然效率有所损失，但最穷的人可以享有一块尽可能大的蛋糕。

中国共产党的科学发展观高屋建瓴地阐释了公平与效率的关系，即在发展社会生产力的基础上努力实现公平与效率的统一，强调公平与效率的统一是个发展过程，必须建立于发展社会生产力的基础之上。

由于公共产品本身就是市场经济失灵的产物，更重要的是它关系到整体社会的福利，因此，公共产品供给的公平性就显得尤为重要。公共产品供给的公平性主要体现为其在各个社会成员之间的均等化程度，即在相同的空间和相同的时间阶段中，每个社会成员是否都能享受到大致相等的公共产品。相反，如果公共产品的供给不能体现公平优先的原则，就会出现与市场失灵相对应的“政府失效”问题，以及由此带来的一系列负面社会问题。

公共产品供给在追求公平这一价值取向的同时，还要考虑到供给的效率问题。事实证明，不要效率的公共产品供给不仅会带来社会资源的浪费，也不可能实现社会福利的最大化目标。

尤其是在农村公共产品供给中，脱离中国农村现实实际，以过度市场化的手段，片面追求效益最大化，是不可取的；完全不顾现阶段我国城乡或地区社会生产力发展水平，忽视不同地区社会生产力水平的差异，一味强调完全平等地公共品供给，也是不现实的。

从社会公平的角度来看，政府供给农村公共产品应具有社会再分配、缩小社会贫富差距的功能。已有的研究分析表明，政府对贫困地区提供充足的公共产品会对穷人的生活带来很大的帮助，但所有的参与人平等地分担责任将会对穷人产生不利的影响。因为不同的社会个体或利益集团的禀赋与能力参差不齐，在公共产品供给中平等地分担责任与享受利益并不一定意味着公正和公平。平等地享用公共产品与分担供给责任，表面看似公平，实际的结果是，由于主体间的差异，造成享用供给的能力和效用出现差异，在实质上产生另一种形式的不公平。

我国城乡在过去几十年里，享有不同的公共产品供给待遇，目前农村的发展已经相对滞后，若在此基础上急于建立所谓城乡平均分担公共产品供给责任，均衡享有供给利益的公共产品供给机制，是有欠公平的。正像某理论指出的，“应当以公平对待公平，以不公平对待不公平”。先采取向农村倾斜的政策，奠定城乡一体化的基础，具体讲就是贯彻中央城市反哺农村的指导方针，根据城乡的特点、区域特点，制定合理的农村公共产品供给体制，加大对农村公共产品供给的财政支持力度，才是更为公平的公共产品供给体制。先有向农村倾斜的政策铺垫，再实现城乡一体化发展格局。

2．公共产品不能只为城市发展“锦上添花”

联合国在1987年第一次提出可持续发展的理念。1992年联合国环境发展大会通过了《21世纪行动议程》和《里约宣言》，重申全世界可持续发展战略。可持续发展意味着，改变人与自然的对立关系为和谐关系；高度重视城乡之间、地区之间的发展；坚持可持续发展，尤其是为人的生存发展提供良好、持久、和谐的环境和条件。

人的全面发展在马克思主义视野中长久被关注。现阶段，人的生存发展环境与条件，成为当代最基本的公共需求，这包括社会生存发展的环境与条件，也包括自然生存发展的环境与条件。城乡居民公平享有政府提供的生存发展环境乃题中应有之义。

联合国开发计划署的中国发展报告称，中国城乡差距也许是世界上最大的。我们姑且不去讨论报告产生过程和结论的准确度，但它反映了一个事实，就是中国目前城乡公共产品供给差距悬殊的状况堪忧。若把义务教育、基本医疗等权重较大因素考虑在内，有数据显示公共产品因素是影响我国城乡收益差距的重要因素。在现行公共产品供给体制下，城市居民在教育、交通、基础设施、环境、通信等方面享受政府提供的公共产品，供给主体主要是中央政府和省市级政府，供给资金主要来自财政拨款，财力丰厚。但农村公共产品供给水平则远远低于城市，一则供给城市的制度性公共产品往往与身份挂钩，对制度外的成员具有排他性乃至歧视性；二则制度外公共产品的成本基本上是由农民埋单，在农民看来，实际负担率与收益率成反比。这对于农民和农村地区来讲，显失公平。公共产品为工业的发展和城市的起步做出了应有的贡献，现阶段，应当为新农村建设再创佳绩。

3．农业现代化需要公共产品“雪中送炭”

笔者认为，是否嫌贫爱富是公共产品与私人产品的最大分水岭。一般把公共产品分为纯公共产品、准公共产品。笔者拙见，公共产品可以参照马斯洛理论，分为基本生存性公共产品和较高或更高需求性公共产品，前者法定由政府提供，可视为“梧桐树”供给，或基础性供给。只有先栽树，才能形成投资激励，吸引社会力量进入准公共产品供给领域。无论城乡，在供给次序上，政府理应率先；最基础的、最困难的、投资回报率低的、投资回报期长的供给，理应由政府承担终极责任。市场经济条件下，政府职能的本质是公共服务，即为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。若在基本公共产品零基础上，幻想公共产品供给主体和供给方式多元，很不现实。由此可以做出两方面的判断：一是在城乡公共产品供给差距已经比较悬殊的前提下，必须加大农村体制内供给保障，城市公共产品供给领域可通过政府主导引入社会力量或市场资源，这将有助于缓解城乡差距；二是从理论上讲，不存在比政府更不热衷获利或说更不该追求经济利益的主体，政府要履职尽责，不能规避供给的填平、零起点和铺垫性责任，更不能搪塞政府主导责任，要让不良政绩观驱使下的短视行为无处遁形。

粮食安全也需要农村公共产品“雪中送炭”。一如各国政府重视粮食安全问题，我国粮食安全也早已引起中央政府的高度重视。通过一系列改革，取得了一定成效，我国粮食基本上实现了自给，供求基本平衡。但目前我国的粮食安全体系还相当脆弱，抗风险的能力还比较薄弱。从生产环节看，由于农业基础条件差，受自然力影响，水土流失、土地沙化、退化、盐碱化严重，耕地总资源在不断减少，加之退耕还林政策，以及违法侵占对耕地造成的破坏等，可耕地十分有限，人多地少的现状短期内很难改变，虽然人口控制政策控制了口粮消费的增长，但加工用粮仍然呈稳步增长的趋势，通过增加农业投入，农业科技创新等增长土地产量的办法也难在短期内有显著提高；从流通环节考察，我国粮食市场在市场转型的过程中，仍有许多问题有待解决，中国粮食市场既需要通过市场经济的调节，但又不能完全依靠市场的调节，因为粮食关涉民生，是社会稳定和国家安全的基础；再看储备环节，储备量的控制需要有一个科学、合理的规模，此外，我国粮食储备的技术、成本等方面受到现有经济状况的影响，成本以及损耗未能有效控制在低水平，导致粮食生产成本上升，影响了我国粮食生产的竞争力。

近年来，我国粮食生产发展和供需形势呈现较好的局面，但农业仍是国民经济的薄弱环节，我国粮食生产稳定增长的难度加大，将长期处于紧平衡状态，受农业结构调整、生态退耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。近年来，由于自然灾害严重，不利气象因素较多，北方地区降水持续减少，干旱化趋势严重，可能会给农业生产带来诸多不利影响，将对我国中长期粮食安全构成极大威胁。因此，要确保粮食生产稳步增长，必须加大对农田水利主干网的建设，政府必须加大财政支持。

为确保我国粮食安全，首先要保障粮食生产的能力，对农村公共产品进行有效的投入是保障粮食生产能力稳步增长的前提和基础。由于长期的二元供给格局和城乡投入上的差距，与城市相比，农村的基础设施落后，道路交通状况差，用和谐社会的目标衡量，农民生活还缺乏应有的公共保障水平，因此弱化了农村在吸引投资主体和优质劳动力的激励因素，反过来对农业生产带来了不利影响。目前看，保证我国粮食安全不仅要求基础设施建设的大举措，还需要强有力的政策支持，2013年中央一号文件在强调毫不放松粮食生产，强化农业物质技术装备的同时，还有几大亮眼举措：创新农业经营体制；深入实施商标富农工程；加强和完善农产品信息统计发布制度；建立市场调控效果评估制度等。

4．利益博弈和利益分享考验政府伦理和政府智慧

现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战：一方面社会公众希望政府能提供更多更好的公共服务；另一方面又希望政府避免公共开支过大，在不加重税费的前提下提供更多更好的服务。这就对政府服务能力提出了更高要求。

中国正在步入公共需求快速增长和利益关系深刻变迁的重要时期，利益主体和社会结构正在发生重要变化，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突，这给改革发展和建设和谐社会带来诸多不确定和不稳定因素。我国现阶段比以往任何时期都更加重视政府的公共服务职能，如何提高政府的公共服务能力，实现以公共服务为目标的政府转型，扩大社会管理和公共服务职能，是构建和谐社会严峻而迫切的课题。

长期以来，对市场经济条件下的政府行为已经做过很多讨论，尤其是在建设和谐社会的大前提下，在公共产品需求上升的现实条件下，必须明确政府努力的方向，是要把着力点放在如何满足公共需求，消除供需之间的尖锐矛盾，全面协调利益关系，构建和谐社会。有效地解决利益博弈与利益分享的矛盾乃至冲突，是政府的必答题。

公共产品领域的供需矛盾，实质是社会各方的利益博弈和利益冲突，由于相关法律、社会、经济和政治规则有欠完善，很难保证利益博弈在公平机制下进行，前提、规则、起点的公平与否，最终又会直接导致利益分享的结果是否公平。这已经成为目前社会利益博弈的关键症结。有实证研究发现，一些地方举行的听证会，或多或少都会涉及公共产品包括准公共产品的供给问题，这毫无疑问关乎公众利益。不正常的是，在利益集团的干扰下，听证会常常发生“一边倒”的情况，听证被强势利益集团利用于股掌之中，受损的不仅是弱势群体，而是公众利益，乃至牵累政府权威。对此，许多专家呼吁，不能听凭利益集团的“无规制博弈”，必须进行制度创新，以制度来约束公证会，褒扬公平公正。

市场经济的趋利性，决定了市场经济参与者自觉或不自觉地被置于利益博弈之中，自由市场的规则是优胜劣汰，但是政府存在的意义，必须杜绝丛林法则作为社会利益分配原则，这就要求政府必须有效地解决利益博弈与利益分享的矛盾，关注多数人的利益，尤其是关注弱势群体的利益，使多数人能够持续分享改革与发展的成果。

政府要确保自身行为的公共性，做公平和正义守护者，仅仅停留在价值层面是远远不够的，必须同时尽快建立市场经济调节下的利益均衡机制，通过政策和制度安排体现公平，并保护弱势群体的合法权益。所谓群众利益无小事，最终体现在公共产品供给与公共服务上，通过公平提供公共产品和公共服务，创造良好的公共环境，满足最广大群众的公共需求，进而激励其创造财富并和谐共享的积极性和创造性。这符合中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨，符合发展是为了人民、发展要依靠人民、发展成果由人民共享的政党理念，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是中国共产党理解政府的一贯追求，是中国共产党的根本大德，也是党和国家一切工作的出发点和落脚点。

【注释】

[1][英]大卫•休谟：《人性论》（下），关文运译，商务印书馆1980年版，第578—579页。