进一步深化税收管理员制度改革研究

进一步深化税收管理员制度改革研究

来宾市地税局课题组

税收管理员制度实施以来，税收管理员在税收管理中的作用得到了强化，“淡化责任、疏于管理”的现象得到了有效的缓解，税收执法行为逐步规范，税收征管质量不断提高。但是，随着经济的不断发展，纳税人数量不断增多，企业组织形式、经营方式日趋多样化，税源管理人员少和纳税人户数多等矛盾日益突出，税源管理的复杂性、艰巨性不断加大，现行的税收管理员制度“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的管理办法已经难以适应新形势的需要，如何进一步改革税收管理员制度，促进广西区地方税收事业科学、和谐发展，成为摆在我们面前一项重大而紧迫的任务。

一、进一步深化税收管理员制度改革的重要意义

当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，广西正处于实现富民强桂新跨越的关键时期，税收工作面临着新的形势和任务，进一步改革税收管理员制度，对促进广西区地方税收事业科学、和谐发展，具有非常重要的意义。

（一）进一步深化税收管理员制度改革是经济社会发展的客观要求

当前经济社会发展呈现的新的阶段性特征，对进一步深化税收管理员制度改革提出新的要求。深入贯彻落实科学发展观，要求逐步建立和完善有利于促进科学发展和加快转变经济发展方式的税收征管制度机制。社会主义市场经济深入发展，要求改变计划经济条件下的传统税收管理方式，进一步明确征纳双方的权利、义务。构建社会主义和谐社会，加强和创新社会管理，要求更加注重柔性管理、优质服务。推进行政体制改革，要求建立法治型、服务型税务机关。面对经济社会发展提出的新要求，必须进一步深化税收管理员制度改革，促进税收职能作用的有效发挥，为经济社会科学发展服务。

（二）进一步深化税收管理员制度改革是适应税源状况深刻变化的迫切需要

当前，随着经济全球化和我国社会主义市场经济的深入发展，纳税人的经济行为日益复杂，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大幅增加，经济主体跨国、跨区域、跨行业相互渗透，税源国际化趋势愈加明显。企业核算和税务处理日趋电子化、团队化、专业化，税收筹划、避税手段层出不穷。纳税人数量不断增多，与税收管理员人员增幅不相配套。税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出，税收管理员的税源控管能力不足的问题日益突出，税收流失风险不断加大。经济的跨国化与税收管理的属国化、经济活动的跨区域化与税源管理的属地化之间的矛盾日益突出，而传统的税收管理员“属地划片”管理方式，难以适应当前经济形式和税源状况的深刻变化。面对经济形式税源状况的深刻变化，必须通过完善、优化、改革税收管理员制度，更好地适应形势发展要求。

（三）进一步深化税收管理员制度改革是适应信息技术发展的必然选择

当前，国内外正掀起的新一轮信息技术革命，深刻影响着人类的生产生活方式。企业经营和管理电子化、智能化趋势日趋明显。规模庞大、结构复杂的金融交易和资本运作日益增多，形态各异的非物质产品生产交易高速增长，商业模式创新层出不穷，电子商务、网络交易扩张迅猛、方式隐蔽。信息技术在促进经济发展、为税收提供巨大税源的同时，也给税收征管工作带来了一系列的难题和挑战。当前，广西税收征管数据虽然已实现了全区性集中，同时信息技术也提供了高速处理信息的手段，但相当大一部分基层税收管理员仍依靠个体、通过手工等传统方式来实施税源管理，信息应用水平较低。传统的人海战术、以票控税等税源管理方式已难以适应信息社会迅猛发展的现实。面对信息化发展的大趋势，必须把握机遇，迎接挑战，进一步改革税收管理员制度，充分发挥和运用信息技术，为税收征管腾飞插上科技的翅膀。

二、来宾市地税局税收管理员制度实施现状

来宾市是广西中部的以电力、制糖、冶炼为三大支柱产业的新兴工业城市。近年来，来宾市地税局结合当地实际，不断深入推进税收管理员制度的实施，取得了实际效果。

（一）税源情况

2012年，全市纳入地税管理的纳税人有34215户，其中内资企业5261户，港、澳、台商投资企业16户，外商投资企业26户，个体工商户28601户，其他经营纳税人311户，年纳税10万元以上的重点税源企业237户。2011年全市共组织地方各项税收收入15.47亿元，2012年1-9月共组织地方各项税收收入15.46亿元。

（二）税收管理员配备情况

来宾市地税系统税收管理员配备情况如下表所示:

来宾市地税系统税收管理员基本情况表（2012年）

（三）实施税收管理员制度取得的成果

1.税收管理员责任意识明显增强。2005年3月，国家税务总局出台了《税收管理员制度（试行）》，首次在制度上明确税收管理员职责，为各地税务机关规范税收管理员管户责任和执法行为提供了依据。为确保税收管理制度的有效落实，来宾市地税局结合实际工作情况，先后制定本市税收管理员制度实施办法、税收管理员管理考核办法等配套措施，并分期分批组织开展培训，税收管理员的责任意识明显增强。

2.税源监控能力不断提高。近年来，来宾市地税局在总结以往税收管理工作经验的基础上，不断拓宽征管工作思路，创新工作方式方法，进一步完善地方税源的科学化、精细化、社会化管理，税源监控能力不断提高。该局针对税收管理员素质参差不齐、税源管理重点不突出的问题，将所管辖的纳税人划分为重点源企业、一般税源企业、个体税源户三大类，对年纳税10万元以上的企业确定为重点税源企业，指定专人进行管理，并对一般税源企业中的建筑安装行业和房地产业实行专业化管理。2009—2011年，重点税源企业年缴税金额分别为39969.38万元、53277.1万元、60491.19万元，分别占当年全市地税总收入的46.62%、44.2%、39.11%，建筑安装业、房地产业税收收入也逐年大幅上升。

3.纳税服务的水平明显提高。近年来，通过加强税法宣传、优化办税服务、公正公平执法，努力构建多元化的涉税办理方式等多种途径，有效地减轻了纳税人负担，降低纳税人遵从成本。通过税收管理员“在管理中服务，在服务中管理”，加强信息共享，提高行政效能等措施，纳税人依法诚信纳税的意识越来越强，自主申报纳税的质量越来越高。纳税人对税收工作的理解、支持和满意度大大提升。

4.创新税收管理员管理模式的尝试初显成效。为了进一步加强重点税源和薄弱环节的税收征管，2012年，来宾市武宣县地税局打破了现行税收管理员制度“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的管理办法，选取征管经验丰富、工作能力强的业务骨干，成立了专门数据采集风险分析工作小组和纳税评估工作小组，试行税收风险分析与监控评估管理。数据采集风险分析工作小组专职负责开展税源巡查、社会综合治税信息和第三方信息的采集、征管数据的分析比对等，发现税收风险时将任务推送给管理部门或纳税评估部门；纳税评估工作小组则专职负责开展纳税评估工作。截至2012年10月，该局通过两个工作小组实现清理漏征漏管户31户，完成对企业纳税评估4户，通过约谈补征税款50多万元，工作成效明显。

三、当前税收管理员制度存在问题

税收管理员制度实施以来，曾有效地改进和加强了税务机关的税源管理，但与当前形势发展的客观要求相比，现行的税收管理员制度存在着诸多不适应、不科学之处，其缺陷正逐渐显现出来，当前，税收管理员制度主要存在以下问题:

（一）对改革税收管理员制度的认识严重不足，管理理念陈旧

思路决定出路，观念与思想上的认识不足，是改革与创新的最大束缚。当前广西各级税务机关的广大干部职工对进一步优化与完善税收管理员制度以适应社会经济发展形势的必要性和紧迫性普遍认识不足，这体现在:一部分人满足于现状，认为现有的“包户到人，各事统管”的税收管理员管理方式和税源管理模式，已经能够有效地管好税源，不需要改变；一部分人观念陈旧，治税思想停留在“重管理，轻服务”的固有管理模式上，还没有从根本上树立起征纳双方法律地位平等、服务也是管理的治税理念；一部分人对完善和改革税收管理员制度存在畏难甚至抵触情绪，认为税收管理员制度的改革涉及人、财、物等多种资源、利益的分配以及业务的优化管理重组，局面复杂，难以驾驭；一部分人在学习和借鉴国内外先进税收管理理念和经验方面严重滞后，探索税收管理员的专业化管理、风险化管理、信息化管理等方面步伐缓慢。

（二）资源配置不合理，管理效能低下

当前广西大部分地区仍实行以按区域“包户到人，各事统管”为主的税收管理员管理模式，由此而表现出税收管理员属地管理、分片管户、以票管税、人海战术等特征。人少事多，征管资源配置不科学不合理等问题和矛盾日益凸显。如各地税收管理员占税务工作者人数比率偏低，目前全区税收管理员只占全区在编人数的约28%，各市税收管理员人均管户数量不均，经济发达地区和其他地区人均管户差异较大。经济发达地区人均管户达1000户以上，其他地区人均管户也有100—300户。区、市、县税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理工作，但业务骨干人才却集中在上级，税收征管一线人才不足已成普遍现象，人才资源未能有效整合和充分利用，这导致了税收管理员税源监控管不了、管不好，税源管理成效不高，效能低下，税收执法风险和廉政风险加大等问题。

（三）管理方式与手段落后，管理质量不高

税收管理员制度“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的管理办法，使得税收管理员的日常工作几乎涵盖了除税款征收、违章处罚和税务稽查以外的面向纳税人的所有涉税事宜，包括户籍管理、申报审核、催报催缴、欠税管理、纳税评估、税法宣传、发票管理、信息采集、减免税调查等。繁杂的日常工作、日益增加的管户数量以及大量的案头材料的撰写和填报，让税收管理员疲于应对，税收管理常常流于形式，户籍巡查不到位、税源信息掌握不全面、欠税催缴不主动、纳税评估工作进展缓慢等问题在基层税务部门普遍存在。税收管理员这种“各事统管、疲于应付日常管理和上级交办事务”的工作状态，无法有效落实对税源科学化、精细化的管理与服务，管理缺位，手段缺乏、质量不高的问题比较明显，难以适应当前社会经济迅速发展、税源状况深刻变化的需要。

（四）信息管税水平较低，信息化支撑不足

近年来，自治区局加大信息化建设力度，加强对“广西地税信息系统”的改造升级，使其功能不断完善、增强。但从实际情况看，广西区地税的信息化水平仍不足以支撑税收管理员对复杂税源进行监管的需要，体现在:一是数据管理不规范，指标口径不统一，多头重复采集数据，数据质量不高，税收信息不全、不准确现象突出。二是当前基层在用的各种信息系统较多，总局、区局开发推广应用的就有11个之多，各应用软件之间不相兼容，数据综合利用极低，难以共享，让基层税收管理员感觉力不从心，难以操作。三是当前的信息化水平无法为风险分析应对等提供信息化支撑。信息系统在数据分析、纳税评估、风险识别、任务派发、监控评价等方面功能比较欠缺，无法实现从“数据—信息—管理”的转换。

（五）税收管理员权力过于集中，缺乏有效的监督

当前税收管理员制度所实行“固定管户、各事统管”的管理办法，使税收管理员的权力过于集中，自由裁量权较大，存在较高的执法风险，同是也带来一定的廉政风险。例如:在营业额核定管理上，由于纳税人账证不健全或者无账可查，税收管理员往往凭经验或参照惯例进行核定。尽管定额核定按规定需经集体审议并公式后执行，但由于参加审议的人员通常对待核定的纳税户不负有直接管理责任，对其实际经营情况并不了解，因而集体审议往往流于形式，核定结果还是以税收管理员的提案为主。特别是当前营业税起征点提高至每月20000元以后，月营业额处于20000元左右的纳税人是否征收营业税实际上可以由税收管理员来确定，从而为税收管理员徇私舞弊提供了条件和便利。

（六）税收管理员素质参差不齐

现行的税收管理员制度下的税收管理员需要集“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监督员”于一身，这就要求税收管理员必须具备强而全的业务素质，不仅要熟悉税收、会计、法律等专业知识，还必须具备一定的计算机应用技能。依照广西当前税收管理员的配置情况看，这类综合素质较强的人员多集中于稽查部门和机关股室或者已提拔到中层领导岗位，税源管理部门人员的素质相对薄弱，甚至有些税收管理员不懂会计知识、看不懂财务报表。

（七）缺乏必要的激励机制

由于税收管理员岗位工作繁杂，业务素质要求高、执法风险大，工作失误还可能面临过错责任追究。全区实施“阳光工资”与“规范津补贴”之后，当前税收管理员岗位需要面对的考核较多，但却没有必要的激励政策，严重影响了税收管理员的工作积极性和主动性。

四、广西区外可以借鉴的经验和做法

1.青岛胶南市地税局自2008年11月开始，尝试取消现行税收管理员制度，组成纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组、纳税服务组四个专业化管理组，推行专业化分工管理。根据现有人员的业务特长，将信息化数据分析技术水平高、熟悉税收法律法规政策、掌握一定的企业生产经营和财务管理知识、具有较强工作责任心的同志，配备到纳税风险评价组，具体负责纳税嫌疑分析；将熟悉税收法律法规政策、具有较高财务会计知识和评估检查能力强的同志，承担纳税评估检查任务；将基本熟悉税收法律法规政策、熟练掌握税收征管规程和相关业务操作处理的人员配备到综合管理岗位，负责税收的综合管理工作；将基本熟悉相关税收政策、纳税服务意识强、熟练办理登记、发票、受理申报征收的人员配备到服务岗位。充分发挥了税收管理员的专长，强化了不同环节税收管理的重点，税收管理水平有了显著的提高。

2.广东地税根据各地的经济发展水平、纳税户的分布情况和税源管理人员状况，按规模或按行业或按纳税遵从度对税源进行分类，将其区分为重点税源、一般税源和小规模税源。在此基础上，调整税源管理机构的职能，赋予不同的专业化管理职能。同时以流程导向代替传统的职能导向，按照征管流程，归拢一定范围内的流程节点，合理设置岗位（设置纳税辅导、税源管理、纳税评估等岗位），合理配置人力资源，明确职责分工，优化重组业务流程。重点税源采取管户为主、管户与管事相结合的专业化管理方式。一般税源和小规模税源采取管事为主、管事与管户相结合的管理方式，规模较大、人员较多的非重点税源管理机构按管理环节或事项如户籍管理、催报催缴、一般涉税事项管理等设置岗位，具体的岗位设置和人员配备可灵活掌握。规模较小、人员较少的非重点税源管理机构，则仍实行分户到人的管事与管户相结合的管理方式。

五、进一步深化税收管理员制度改革的基本思路

在2012年全国税务系统深化税收征管改革工作会议上，总局提出，努力构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以实施税收风险管理为主线，以推行专业化管理为基础，以信息化为支撑，以加强重点税源管理为着力点的现代化税收征管体系。这就要求我们必须按照深化征管改革的总体要求，在整体框架内对税收管理员制度改革模式进行系统设计，在管理理念、管理体制、管理方法、管理手段等方面摸索规律，积累经验，为征管改革攻坚克难。任何改革、措施、办法最终靠人去实施，并作用到具体的人的身上，税收管理员是现代化税收征管体系当中最基层的基石，可以讲，抓好了税收管理员制度改革，就抓住了税收征管改革的主要方面，反之，税收征管改革实施必须深入地推进税收管理员制度的改革。

根据形势发展要求，结合广西税收工作实际，进一步深化税收管理员制度改革的基本思路是:紧紧围绕努力构建现代化税收征管体系工作主题，打造专业化团队，建设信息工作平台，推行风险化管理，完善三个配套制度，实现三个转变。

打造专业化团队是指在对税源进行科学分级分类管理，推进税源专业化管理的基础上，科学设置税源管理机构，合理配置人力资源，充实管理员队伍，使管理力量和税源状况相匹配、人员素质与管理岗位相适应，打造一支既能满足税务机关数据分析、纳税评估、审核审批等重要工作需要，又能满足对纳税人优质服务特别是重点税源企业需求的个性化服务需要的税源专业化管理的团队。

建设信息工作平台是要搭建一个税收管理员的信息应用工作平台，将按照纳税人“一户式”管理的要求，将分散在各个应用系统中的数据进行整合，提高信息化支撑能力，满足税收管理员数据分析监控功能、风险预警功能、纳税评估、工作考评功能。

推行风险化管理是指税收管理员的税源管理模式要走税收风险管理的路子，要优化税收征管流程，组建专门的管理员团队，将征管数据分析、纳税评估、风险监控等作为重要工作职责和工作内容，强化风险管理，彻底摆脱“各事统管、疲于应付”的状况。

完善三个配套制度是指要完善对税收管理员的监督管理制度、素质培训制度和激励机制，这些配套制度是税收管理员制度改革能够顺利实施的重要保障。

实现三个转变是指通过进一步深化税收管理员制度改革，努力实现三个转变:一是税收管理员由只重监管向服务与管理并重，提高征纳双方税法遵从度转变；二是税收管理员由事后管理和检查为主向将风险管理贯穿税收征管的全过程，有效防范和避免税收流失转变；三是税收管理员由对税源的分散管理向大企业扁平化管理、个性化服务和团队式管理模式转变。

六、进一步深化税收管理员制度改革的具体建议

深化税收管理员制度改革是一项系统性工程，涉及人员合理配置、机构职能和岗位职责调整、征管业务重组、管理模式转变、信息化建设等方方面面的工作，必须明确思路，结合实际，统筹设计，稳妥推进。

（一）转变观念，充分认识深化税收管理员制度改革的重要性和紧迫感

全区地税系统的广大干部职工，特别是各级领导班子成员，要深刻理解深化税收管理员制度改革的深刻内涵和重要意义，充分认识到深化税收管理员制度改革是税收征管改革的重大举措，是实现科学化、优化人力资源配置、破解税源管理难题的现实需要、顺应基层管理需要的现实选择，顺应信息技术发展新趋势，推进地税事业科学发展的重要措施，要充分认识广西地税系统在推进深化税收管理员制度改革的滞后性，增强改革的紧迫感，切实转变管理理念，在系统上下形成共识，坚定不移地深入实施税收管理员制度改革。

（二）加强专业化人才队伍培养，优化人力资源配置

税源的专业化管理，特别是数据分析、纳税评估等重要工作岗位，需要专业化的税收管理员人才，要加强税收管理员的人才培养，完善技能培训机制，提高税收管理员队伍的整体素质。首先，要加强税收、会计、法律和电子数据分析等基础知识的培训，全面提升税收管理员的业务水平。其次，根据税源类型和特点（如经营方式、行业类别等），结合实际工作中的典型案例，有针对性地开展管理技能培训，切实提高税收管理员的管理水平。第三，要重视税收管理知识更新培训，定期或不定期地通过讲座、讨论、测试等方式，帮助税收管理员及时掌握新政策、新规定，积极思考税收管理工作中发现的新问题。

要按照征管重心向税源管理转移的思路，科学配置人力资源，合理充实税收管理员队伍，使管理力量和税源状况相匹配、人员素质与管理岗位相适应。要积极建立税源专业化管理的业务团队，通过完善人才选拔、培养和使用等方面的有效保障机制，加快培养和造就一支素质优良、结构合理的税收管理员人才队伍。

（三）积极推行税源的专业化管理，提升税收管理员税源管理的针对性、有效性

积极推行对税源的分类分事项分级管理。将管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工，并相应设置专业化的机构，配备专业化管理人员，以此提升税收管理员税源管理的针对性和有效性。对重点行业和重点税源企业推行专业化团队式的分析、评估和提供个性化服务，提高税收征管的集约化水平。对一般性税源要打破划片管理的固有传统模式，视税源情况及纳税人的数量情况确定的具体管理方式，如大、中城市由于纳税人数量比较多，可按征管环节或事项进行管理，税收管理员负责辖区内纳税人某一个或几个涉税环节的管理，比如税务登记管理、税款核定管理、催报催缴管理、发票审核管理等，不再各事统管，提高管理效能。

（四）充分运用风险管理的理念和方法，加强税收分析与纳税评估

税收管理员要在税收管理的全过程中，充分运用风险管理的理念和方法，加强税收分析与纳税评估。税收分析是当前各层级管理部门的重要工作内容，也是税收管理员的一项重要工作与任务，税收管理员对征管数据的分析应当侧重于对相关行业、具体企业的监控分析，如对重点税源企业纳税情况和相关财务指标，进行应征税款与已缴税款、经济状况与实现税款的经济税收比对分析，及时发现和解决管理中可能存在的问题和税收征管中的薄弱环节，不断提升征管质量和效率，同时通过征管数据的分析，为纳税评估、稽查选案提供科学的依据。

纳税评估是税源管理的发展方向，税收管理员要管理好税源，就要在纳税评估上寻求突破。从当前来看，广西的纳税评估工作还处在初始阶段，亟需加大工作力度，要尽快完善综合评估指标体系，探索总结纳税评估行业模型和典型案例，逐步建立纳税评估方法体系，提高税收管理员评估的准确性、科学性。要积极探索利用第三方信息的有效方法。要积极探索人机结合的有效方式，进一步优化评估应用系统，有效支撑税收管理员评估工作的开展。

（五）加强信息化建设，提升信息化对税源专业化管理的支撑能力

信息化是深化税收管理员制度改革的有效支撑，要进一步整合信息资源，强化信息管税，要改造升级“广西地税信息系统”，积极建立一体化、集约化的税收管理员工作平台，使其成为具有税源管理平台、流程管理系统、监控决策系统功能的信息系统，为在风险识别与应对、等级评定、监控评价等环节提供信息化支撑。要进一步加强涉税数据的采集、审核、加工、整理、分析、提供和推送，外部涉税数据的交换、分析、比对和提供，涉税数据的日常管理和维护等。要加强数据分析监控与风险预警功能，通过对征管系统数据的整理加工、分析比对，对纳税人的异常数据和日常征管中的异常信息进行风险预警，使税收管理员更有针对性地进行管理。要加强核实处理反馈功能。管理员一方面按系统自动产生管辖范围内的可疑点，在规定的情况下核实反馈；另一方面按照风险预警报告对潜在的风险进行提前处置。要对每个管理员的工作质量自动生成工作考核报告，对税收管理员工作绩效进行考评，提高征管的质量和效率。

（六）加强对税收管理员的监督管理

任何征管模式的实施，都不可能完全避免执法风险和廉政风险，对此，应着重通过完善税务系统内部及外部管理和监督机制来有效控制执法风险和廉政风险。如通过定期开展巡管巡查对税收管理员的日常工作进行监管；通过发放评议表、召开税企座谈会、开展服务质效回访等形式，对税收管理员的管理和服务情况进行评议，增强税收管理员的工作责任心。

（七）完善对税收管理员的激励机制

税收管理员制度，不能仅仅强调过错责任的追究，而应该通过完善的奖惩机制来保障落实。首先，由于税收管理员岗位比机关内勤岗位执法风险大，因此应当在人、财、物向基层倾斜，在人员配备、办公条件、交通工具方面尽可能向基层倾斜，或者通过增加税收管理员津贴等方式，鼓励税务人员积极投身管理一线。其次，对税收管理员实行能级管理，结合税收管理员岗位时长、业务能力及管理绩效考核，评定每个税收管理员的能级，并与税收管理员工资待遇挂钩，充分调动税收管理员主观能动性，自觉提高业务水平和管理技能。再次，定期开展测试和评比，通过能力测试、工作评价、社会评议等方式，评选出优秀税收管理员，给予一定的表彰奖励，激发税收管理员的工作热情和自豪感。

课题组负责人:周祖军　　　　　　　　　　　

课题组成员:梁　锐　韦建成　樊春华　莫雪斌