完善政策法规，健全共管机构，加强能力建设

第四节　完善政策法规，健全共管机构，加强能力建设

一、健全法律法规体系，争取地方政策支持

要从根本上解决我国自然保护区发展中存在的问题，就必须健全现有的法律法规，社区共管项目的有效实施更需要考虑法律法规体系的调整和完善。现有法律法规的某些缺陷已经对共管项目的开展造成了一定的影响，从长期看，将会影响到社区共管的可持续发展。

我国自然保护区管理涉及行政、法律、治安、经济等多个部门，是一个多层次的管理体系。各部门相互影响相互制约，共同作用于管理体系的运行。因此在各保护区的管理上应区别对待，根据本地特点制定具体的法律法规，使保护区能对当地自然资源进行有效保护，并为自然保护机构解决问题提供应有的法律保障。但为了给各保护区制定管理规定提供指导，也要通过国家立法提供原则性和概况性规定。

第一，对社区共管涉及的自然资源开发、土地占用和基础建设等问题，制定相应的法律政策。如可考虑扩大国家立法中保护区的概念，包括需要保护的关键地区、允许使用受限制资源地区及可放宽对资源使用的地区，使保护生物多样性的地区得到法律上的承认。

第二，将社区利益纳入保护体系。在法律法规中明确保护区内社区经济发展的地位和作用，考虑当地社区的发展权力及在保护区内的行为，明确对于社区村民及当地政府行为的限制是基于保护区的具体保护优先顺序而不是根据其范围而定。

第三，为社区共管组织赋予法律地位。应设立保证社区共管组织参与与共管相关决策的规定，特别要保证及时获得信息、社区公众意见及社区共管组织人员资格、职责、权限和地位等。

第四，要寻求地方政策和规划的支持。社区共管实施过程中，当自然资源保护与地方资源开发利用相矛盾时，当地政府可能不会支持共管。实践证明，社区共管活动内容与当地政策、规划相冲突时，仅依靠保护区管理部门难以解决这些冲突。一旦地方政府对共管采取不合作的态度，可能导致共管失败。因此，要改变当地政府对社区共管的态度，争取地方政府能因地制宜地制定支持共管活动开展的政策和规划，尽量避免产生保护政策与当地发展政策之间出现矛盾。要争取地方政府支持，首先需要通过各种途径加强与地方政府的沟通和协调，把社区共管给当地社区带来的直接和间接利益宣传给政府。其次充分发挥共管领导小组的作用，把共管项目与地方政府工作结合起来，把保护区利益、社区利益、地方政府利益统一起来，协调社区共管与地方政府现行政策之间的关系。再次应进一步探讨地方政府对保护区及周边社区在税收、生态补偿等方面政策优惠的可行性及具体的政策调整意见，积极获取各项优惠政策，如延长贷款年限、加大贴息幅度等。最后应确保在实施共管过程中得到地方政策法规的支持，为社区共管的顺利开展创造良好的法律政策环境。

二、健全共管机构，提高共管工作人员能力

第一，健全保护区管理机构，重新定位管理部门角色。在自然保护区管理机构设置中，应设立社区共管专门机构，由专人管理社区共管工作，确保共管工作的落实。共管机构对于共管活动的开展起着关键作用，因此建立并完善共管领导小组、社区共管委员会及社区共管小组是必要的。共管领导小组组长常由自然保护区管理局领导担任；社区共管委员会主要以村委为主，保护区负责社区工作的人员作为共管委员会的成员。共管委员会是实施社区共管活动的主要机构，负责制定资源管理计划、管理社区投资基金、协调解决共管中的冲突等事务。社区共管实施后，保护区周边一定区域范围内的社区也被划入了保护区管理部门的职责范围，这就需要重新定位保护区管理部门在社区发展和社区森林管理中的作用和角色。有些自然保护区开展的社区共管活动有节能改灶、技术服务、农村发展等，而这些工作同时也是当地政府部门应做的工作，因此，保护区管理部门在自然保护区开展社区共管时，应明确哪些应该做；哪些应该地方政府部门做，自己仅起建议和协调作用。在开展资源和社区发展活动时，保护区管理部门要与地方政府相关部门进行协商分工，摆正自己的位置，不能把共管工作与扶贫工作混为一谈。

第二，提高保护区管理机构人员的工作能力。社区共管引入我国的时间不长，多数自然保护区没有专业的社区共管工作人员，一般都是由管理机构内其他部门临时借调过来的，他们通常缺乏必要的共管知识和经验，项目管理能力不足，共管资金管理方面存在漏洞，导致部分社区投资基金不能按时收回，对社区共管后续工作造成不利影响。

为解决以上问题，首先，要增加共管工作人员对社区共管知识的了解。宣传共管活动时不能盲目夸大社区共管项目的作用及共管的实施将为社区带来的利益，过早的承诺只会把社区群众带入期望过高的误区，由此产生工作阻力会扭曲社区共管的最终目标。不能认为开展社区共管就是扶贫，单纯追求经济利益，而忽视社区对资源保护的义务和责任。其次，要提高共管人员的社区工作能力，而培训是一条行之有效的途径。可在院校和相关研究机构人员的指导下，采用现场培训、参与实践、独立练习等方式，为共管工作人员讲授如何从事社区调查、如何接近不同的农户与自然资源利用群体、如何根据调查目的与内容不同运用不同的调查方法和调查工具、如何收集分析资料等。

第三，对共管工作人员进行参与式工作方法的培训。培训内容应主要包括参与式工作方法的选择、参与理念、对参与工具的使用、分析解决问题的能力、参与决策的能力、解决冲突的能力等。

三、加强社区能力建设

社区村民自身的发展直接关系到他们参与共管程度的高低，培育社区参与共管的能力是提高参与程度的根本。对于森林资源社区共管，培育并发展社区森林管理组织可以作为提高社区森林管理能力的一种有效途径。可在自然保护区管理部门和共管项目专家的协助下，由当地社区村民推荐，经村民大会选举通过，成立由村干部、村民代表、妇女代表、护林员等参加的社区森林管理组织。根据森林资源状况，在尊重并考虑当地社区的习俗和传统资源利用方式的前提下，按照自然保护区管理和森林资源管理的相关政策和法规，制定保护区和社区都认可的社区森林资源管理制度。社区村民充分参与森林管理组织建立及森林资源管理制度制定的全过程，逐步培养村民的决策能力、管理能力和领导能力。

由于受传统观念的影响,农村妇女和贫困户参与社区森林资源管理的能力非常有限。加强社区妇女和贫困户的能力建设是为了培养她们参与社区共管活动的信心，增强自身发展及管理森林资源的能力。妇女是社区自然资源的主要使用者，常常更加关注资源的利用和管理，她们理应是社区共管的重要参与者。但农村妇女特别是贫困地区的农村妇女，在社区自然资源管理方面与男性相比仍处于弱势地位。针对妇女的培训应重点启发女性的参与意识和自信心，抓住她们的兴趣点，通过具有性别敏感性的各种培训，建立交流机会。此外，加强妇女能力建设过程中还应关注她们的实用技能、决策能力和管理能力的建设。在实施共管项目时，引进适合妇女学习的实用技术，为他们提供专门的培训机会，增加他们的收入来源；完善相关基础设施，减轻妇女劳动负担，使她们有时间去关注共管。

按照家庭贫富情况给农户分组参与决策能够排除富裕村民对决策的控制作用,让贫困户也能有机会说出他们的想法,实现社区农户公平、公正地参与社区共管活动。在确定社区共管项目的受益群体时，还应有计划地举办各种实用技术培训，如学习养蜂技术、药材栽培技术等。自然保护相关部门和当地政府还应积极组建村民互助学习小组,组织村民外出参观学习,推行“农民到农民”的培训方式。

设立社区发展基金也可以增强社区村民能力建设。社区发展基金是农村发展及扶贫领域的一种尝试，它为缺乏生产垫支成本的农户提供了发展家庭经济的机会，如可以用社区发展基金买农药、化肥、地膜、仔猪、种羊、种蜂，做小本生意等。社区发展基金仅在自然村设立，超出自然村则无效；贷款金额小，快借快还、滚动使用，基金周转利用率高；村民自己管理资金，实现彻底的透明化。社区村民在利用社区发展基金的过程中提高了家庭经营能力、市场竞争能力及村民自治能力等，同时也丰富了他们的市场经济知识、金融知识，挖掘了致富的潜力。此外，也培养了社区共管组织的领导能力、决策能力，激发了村民参与共管的积极性。