加强规划与建设的指导，完善城市建设立法，加大执法力度

9．5　加强规划与建设的指导，完善城市建设立法，加大执法力度

城市建设是一项综合的系统工程，在建设发展过程中局部利益与整体利益之间、长远利益与眼前利益之间、需要与可能之间经常会发生矛盾，尤其是在经济社会结构迅速变化、城市发展速度大大加快的形势下，会有许多新的矛盾以不同的形式表现出来。当前，城市建设反映出来的主要问题，突出表现在以下4个方面：

（1）城市发展与农村发展的矛盾

鉴于城市经济发展和农村经济发展不在同一条水平线上，因而在城市发展和农村城市化的过程中对土地优化和环境的要求是不同的，突出表现在处于市区边缘、城市入口处的城乡结合部，城市要增加绿化，改善生态环境，农村却要利用边界优势发展产业，增加经济效益。协调城乡发展的关系，实现城乡一体化发展成为市政府必须解决的问题。

（2）规划实施与房地产开发的矛盾

实行土地有偿使用，通过土地批租吸引境内外投资进行房地产开发是加速城市建设的有效手段。但是，如果引导不得法，也会带来土地贬值、房屋空置、搞乱城市布局、恶化城市环境的负面效应。政府的职责是从整体与长远利益出发，根据市场需求制定相应对策，引导开发商按总体规划确定的轨道进行房地产开发。

（3）基础设施与城市发展的矛盾

改革开放以来，体制的转换大大加快了基本建设的速度与规模，再加上现代城市对城市基础设施的要求越来越高，理应大大增加城市基础设施的投入。但是，实际状况并非如此，重建筑、轻市政建设的倾向始终未能完全扭转，基础设施旧账还未还清，又欠下了新账，如此发展下去，势必造成恶性循环，难以维持城市正常运行。因此，市政府必须根据基础设施的能力来决定每年可完成的建筑竣工量，力争逐年有所改善，争取尽快还清欠账，以适应城市现代化的需要。

（4）经济发展与城市环境、风貌的矛盾

这是各国在经济发展初期普遍存在的问题，发达国家几乎都在经济发达以后，对初期不重视环境、风貌的短期行为后悔不已。我们目前正处在经济发展对环境、风貌最易损害的阶段，是保护城市环境、风貌最困难的时期，市政府理应吸取各发达国家的教训，高瞻远瞩，坚持可持续发展的方针，制定保护环境、风貌的对策。

正确解决上述4个矛盾，是实施城市总体规划的关键所在，是引导城市健康、有序、持续、快速发展的重要保证。在市场经济条件下，只有通过体制改革和完善立法来加以解决。

（1）为了加强城市规划对城市建设的宏观控制与微观引导作用，市政府一方面必须根据城市建设中出现的矛盾，及时研究对策，制定必要的政策法规，规范城市建设。另一方面必须进一步深化城市总体规划，对于重点建设地区编制控制性详细规划，或建立法定图则，对用地的性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度控制等方面做出详细规定，并经市政府批准后，立法成规，颁布实施。

（2）必须健全规划管理体制。明确市、区各级规划行政主管部门的职责与权限。依法行政，逐步用法治代替“人治”。任何单位和个人均不得不经法定程序，擅自修改规划。

（3）必须加大执法力度，做到有法必依，违法必究，整顿城市建设秩序。多年来，违法建设问题一直未得到有效控制，致使城市环境屡遭破坏，侵占马路、绿地，私搭乱建棚屋，广告牌到处树立，在河湖边乱倒垃圾……这些违法行为一方面固然反映了城市管理法规还不完善，许多问题该立法的没有立，因而执法没有准则；但另一方面也反映了广大单位与群众缺乏法制意识，知法犯法的现象十分严重，不少违法事件的后台是地方政府和单位。因此，在加强立法的同时，必须加大执法力度，严惩违法行为，才能保证城市建设的秩序。例如，在国庆50周年前夕，北京市政府在对城市主要干道和河湖水系等整治过程中，严格执法，明确规定不论是什么年代建的，违法建设一律无条件拆除，两年内拆除违法建设400多万平方米；同时对长安街等重要街道和重要交通设施场站的广告也进行了清理，规定了新的管理办法。这两项措施得到了各单位的大力支持与响应，也受到了广大群众的欢迎。严格执法极大地改善了城市环境，也为城市今后的建设立下了新的规矩，如能持之以恒，必然会对首都的有序建设打下良好的基础。

（4）建立公示制度，创造公众参与条件，增加城市规划的透明度。城市总体规划是城市发展建设的总蓝图，是全市人民的共同事业。因此，规划的编制必须发动各专业部门共同参与，只有开门搞规划，总体规划才能切实可行，才能成为各专业部门为之奋斗的共同纲领。同时，建立重大规划方案公示制度，必须让广大人民群众了解规划，熟悉相关的城市建设法规，才能形成公众参与的条件，实施对规划有效的维护与监督。