缺乏相应管理基础工作支撑

八、缺乏相应管理基础工作支撑

地方党政领导环保绩效管理存在于地方政府管理系统中，要以地方政府中相应的管理基础工作作为支撑。从地方政府管理体系看，党政领导环保绩效管理体系只是地方政府管理体系的一部分，必须与地方政府管理的整体水平相适应。但我国地方政府往往没有深入分析地方党政领导环保绩效管理的基础管理工作，甚至有些地方政府环保管理没有宗旨，缺乏使命，战略目标不明，岗位职责界定不清，绩效管理法律法规不完善等基础管理工作落后，导致地方党政领导环保绩效管理缺乏方向，绩效考核流于形式，缺乏实际效果，“短期效应”明显。

1．地方党政领导环保绩效考核的监督与申诉机制不完善

为了使考核者能公正合理地进行考核，被考核者的权利能得到保障，对绩效考核工作要有完善的监督和申诉机制。绩效考核工作缺乏有效的监督与申诉机制，其公正、公平性也就难于得到保障。从目前来看我国还没有在中央政府层面设立一个机构来负责协调、监控以及强化我国地方党政领导的环保绩效。由于缺乏相关法律保障和对政府整体绩效进行统一管理和监控的中央机构，尽管我国很多地方政府在进行党政领导环保绩效管理方面的各种创新和尝试，但是，这些绩效管理改革往往处于一种零散和自发的状态，在有些地方，绩效管理实际上演变成了政府的“形象工程”。考核结果的运用缺乏相关的法律制度保证。缺乏相关的配套制度，加之现实中的考核制度不健全和人为干扰的因素，往往造成考核结果与奖惩脱节的现象。

2．地方政府环保战略目标不明确

地方政府在当地社会中扮演的独特角色和占据的特殊位置，使地方政府尤其应该关注自身的战略定位，这种定位不仅关系到地方政府自身的生存与发展，更多的是整个当地社会的生存与发展。地方党政领导环保绩效管理是实现地方政府环保战略的工具，与地方政府战略规划相联系是地方党政领导环保绩效管理的本质特征。战略管理是绩效管理的基础，绩效管理不能脱离战略管理而单独存在。地方党政领导环保绩效管理必须与地方政府环保战略相结合，才能成为有效的地方党政领导环保绩效管理体系。然而长期以来我国“政府承包责任制”式的管理体制有关，在这种管理体制下，地方政府的主要任务是去完成上级政府部门分解下达的指标，很少也没有必要关注自身的使命和战略。造成很多地方政府没有明确的使命，战略定位模糊，战略目标不明确，导致绩效管理系统就成了“无根之木，无源之水”。一方面现实中地方党政领导环保绩效管理体系的建立多是从指标入手而不是从使命和战略入手;另一方面建立的地方党政领导环保绩效管理体系难以见到实效，同时还导致地方政府行为的短期化趋势。

3．工作分析不到位，环保职责界定不清

地方党政领导环保绩效管理存在于地方政府管理系统中，要以地方政府中相应的管理基础工作作为支撑，特别是工作分析。在很多地方政府中，工作分析没有得到应有的重视，对地方政府的各个岗位没有进行工作分析，或者所进行的工作分析不科学、不规范，造成党政领导环保工作及部门的环保职责不明确、不合理，地方党政领导环保绩效管理不能够以岗位及部门的环保职责为基础来进行。地方党政领导环保工作岗位缺乏科学的工作分析和明确的岗位说明书，以此为基础的地方党政领导环保绩效考核指标和标准没有从根本上改变其原有的那种针对性不足、可行性差的缺陷。这就使指标提取的科学性上打了折扣，随意性增大，效度得不到保证。政府部门的职能界定不清、相互交叉，这造成了到底应该考核谁的问题，往往导致最后出现有些职能谁也无法考核的局面。

4．缺乏相应的绩效管理法律法规的保障

我国地方政府党政领导环保绩效管理存在的最突出问题是缺乏法律规范，尚未形成一种法治化、系统化、规范化的环保绩效管理制度与体制。地方党政领导环保绩效管理多处于自发或半自发状态，没有相应的制度和法律作保障，考核程序没有规范化，存在很大的随意性，考核结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式^[23]。

5．信息化程度低

地方党政领导环保绩效考核是—个信息收集和加工过程，信息对称有利于政府绩效考核中考核参与主体话语权的平等:作为考核对象的地方政府党政领导，应该把地方政府环保行政所依据的不会涉及国家机密的国家法律、法规、政策公开，并把地方政府职能部门以及岗位的环保职责、目标、要求公开，且使地方政府为履行职责、达致目标的行为透明。使政府绩效考核参与主体在考核过程中可从有关部门那里获取被考核对象的全面、真实信息，使他们能够结合自身的切身体验以及对被代表公众的信息汇总，做出科学、客观的评价。然而我国信息公开处于起步阶段，各地方政府的信息化及开放化程度偏低，这就造成信息传递速度慢、工作效率低、群众参与面窄，公众与政府之间的信息极其不对称。此外，电子政务还没有纳入地方政府的重要议事日程，对信息化建设的经费投入、专业人员配备等不够重视。能够在政务网上，看到的常是领导讲话、工作动态、文件等常规性的信息，而反映“内在问题”、“真实写照”的信息却不多，而且一些已经过时的信息没有刷新。绩效管理信息系统不健全，信息技术滞后，导致地方党政领导环保绩效考核无法全面收集经济、社会、文化等各个方面的信息、资料和数据，并进行必要的统计、归纳、整理和加工。信息网络不发达，一方面加大了组织内部进行绩效沟通的难度，也阻碍了社会公众积极参与地方党政领导环保绩效管理，有效表达自己的意愿并监督地方党政领导环保权力的运行;另一方面，使考核信息无法尽快反馈和扩散给有关政府部门，不能及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷^[24]。

地方党政领导环保绩效管理失效不仅有技术层面上的原因，还有社会制度、人文背景层面上的原因，其影响因素的复杂性和多样性决定了研究这个问题的难度。但无论如何，只有进行系统的分析，才能得出科学全面的结论，为有针对性地采取措施，改进和完善地方党政领导环保绩效管理体系提供帮助。

【注释】

[1]夏光，冯东方．党政领导干部环保绩效考核调研报告［J］．环境保护，2005(2):46－51．

[2]夏光，冯东方．党政领导干部环保绩效考核调研报告［J］．环境保护，2005(2):46－51．

[3]夏光，冯东方．党政领导干部环保绩效考核调研报告［J］．环境保护，2005(2):46－51．

[4]夏光，冯东方．党政领导干部环保绩效考核调研报告［J］．环境保护，2005(2):46－51．

[5]夏光，冯东方．党政领导干部环保绩效考核调研报告［J］．环境保护，2005(2):46－51．

[6]Zhou Jingkun，Chen Jihua，Liu Zhonggang．A Research on Local Government Officials＇Environment Protection Performance Management in China［C］．The 4th Euro－Asia CSR and Environmental Management Conference——Towards Sustainable Tourism，Hospitality and M ICE Development，2008(9):112－116．

[7]Zhou Jingkun，Chen Jihua，Liu Zhonggang．A Research on Local Government Officials＇Environment Protection Performance Management in China［C］．The 4th Euro－Asia CSR and Environmental Management Conference——Towards Sustainable Tourism，Hospitality and M ICE Development，2008(9):112－116．

[8]祁光华，张定安．我国公共部门绩效管理问题分析［J］．中国行政管理，2005(8):40－43．

[9]周景坤．地方党政领导环保绩效管理的困境与成因．环境保护．2010(4):33－35．

[10]章秀英．论我国政府绩效管理存在的问题及对策［J］．行政与法，2005(9):26－29．

[11]章秀英．论我国政府绩效管理存在的问题及对策［J］．行政与法，2005(9):26－29．

[12]Huang Yong、Zhou Jingkun．Study on the Application of Appraisal Results of Local Party and Government Leaders＇Environmental Protection Performance［C］International Conference on Management of Technology Taiyuan 2009(7):41－45．

[13]Huang Yong、Zhou Jingkun．Study on the Application of Appraisal Results of Local Party and Government Leaders＇Environmental Protection Performance［C］International Conference on Management of Technology Taiyuan 2009(7):41－45．

[14]邓平．浅谈党政领导干部绩效考核问题［J］．湖北行政学院学报，2007(3):230－231．

[15]谭泽淳．当前党政机关干部考核存在的问题与对策［J］．中共南宁市委党校学报，2004(1):47－49．

[16]周景坤.地方党政领导环保绩效管理的困境与成因．环境保护．2010(4):33－35．

[17]刘维佳，王翌．我国公务员绩效考核的问题及其对策分析［J］．技术与市场，2007(3):92－94．

[18]付红梅．论政府绩效评估主体多元化［J］．科教文汇，2006(7):109－110．

[19]敬志杰．对多元化主体参与我国政府绩效评估的研究［D］．河南大学．2008(5):17．

[20]Zhou Jingkun． Analysis on the Reasons for the Failure of Environmental Protection Performance Management of Chinese Local Party and Government Leaders…2010 International Symposium On Project Management．2010( 6) : 86 － 90.

[21]Zhou Jingkun． Analysis on the Reasons for the Failure of Environmental Protection Performance Management of Chinese Local Party and Government Leaders…2010 International Symposium On Project Management．2010( 6) : 86 － 90．

[22]王喜明．论我国政府绩效管理中的问题及其克服［J］．中共福建省委党校学报，2005(10):27－29．

[23]钟金霞．地方政府绩效评估中存在的问题及矫治［J］．湖湘论坛，2007(2):86－87．

[24]曾维涛．我国公共部门绩效管理存在的问题及对策［J］．四川行政学院学报，2006(5):16－18．