改革规划体制的基本思路

6.4.2　改革规划体制的基本思路

1）几点基本认识

（1）以城镇体系规划为基础编制区域综合规划具有充分的技术合理性。

首先，城镇体系规划的技术特点使其在实践中具备了区域规划的地位和作用。在我国目前的规划编制体系中，城镇体系规划及其衍生的城镇密集地区规划，在编制的目的、内容和管理上，最接近于区域规划。而交通、水利、电力、信息通讯、国土资源、环境保护等行业和部门规划则对区域重大事项进行了更深入、更具体的安排和规定。随着市场经济的深入和政府职能的转变，城镇体系规划通过不断的发展和完善，确实起到了在空间上落实社会经济发展规划、协调整合各种单一空间要素布局规划（如土地利用总体规划、交通规划、水利规划、基础设施规划等）的作用。虽然发展改革部门也已经正式开展区域规划工作，但因为几乎所有的工作都是从零开始，主管部门在规划理论、规划实践、规划队伍、规划技术等方面都有很多欠缺，其区域规划编制工作还需要经过相当长的学习和磨合期。城镇体系规划经过20年的发展和不断完善，在技术上的优势是明显的。建立中国的区域规划体系，不能无视这一点。

其次，建立国家的空间规划体系应注意体系自身的结构完整性和系统性。空间规划的不同层次之间存在非常紧密的系统关联，层层落实与反馈相辅相成。经过长期以来的发展和实践，建设（规划）部门主管的城市规划、村镇规划和区域城镇体系规划已经形成了较为健全的规划技术体系，城镇体系规划是其中最高端的规划层次。城镇体系规划以各类城镇规划（包括城镇总体规划、专业规划、专项规划等）为基础，以区域发展的主要问题特别是空间问题为重点，明确城镇和区域的发展战略以及与此相关的城乡空间布局，综合考虑城镇和区域发展需要以及各类区域设施支撑系统的协调与衔接，并提出促进城乡、区域协调发展的规划目标、途径、要求和措施等。同样，编制区域规划是对城市发展以及支撑城市发展的各项设施发展，以及城镇之间、不同区域基础设施之间、城乡之间、开发建设与生态保护之间关系的综合协调；其实施需要通过城市规划进行深化、细化和补充。建构中国的区域规划编制体系，不应与城市规划体系彼此分离，相互割裂。如果以国民经济社会发展规划为基础建立中国的区域规划体系，将既有的城镇体系规划体系和城市、村镇规划作为专项规划和地方规划，同时两种规划的职能又分属两个不同的主管部门，必然容易引起区域规划和城镇体系规划之间、区域规划和城市规划之间的不衔接和不调和。

（2）城镇体系规划作为区域性空间规划的法律和制度保障是确定的。

《城市规划法》奠定了城镇体系规划工作的法律地位。按照《城市规划法》的规定，制定和实施城镇体系规划，是各级政府的法定职责。近年来国务院对城镇体系规划工作提出了非常明确的要求和导向。1998年5月1日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的温家宝同志对省域城镇体系规划审查工作批示指出:“城镇体系规划的审查是一项十分重要的工作，建设部要切实负起责任来……要从中国国情和各地实际出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展，正确处理经济建设、社会发展、环境保护之间的关系，特别要注意控制人口和保护耕地。要有全局观念，照顾地方特点，避免重复建设。”1999年12月，温家宝同志在全国城乡规划工作会议上要求:“当前城乡规划工作要妥善处理城镇建设和区域发展的关系，认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省域城镇体系规划对全省城乡发展和建设的指导作用”，“搞好城乡规划是各级政府的重要职责。省长要抓好省域城镇体系规划工作，市长要亲自抓城市规划的制定和实施，县长要抓好县域城镇体系规划工作”。2000年以来，国务院关于城乡规划颁发了数个重要文件，明确要加强城镇体系规划，依据城镇体系规划实施对重大项目选址，各类开发区、园区加强管理。因此，城镇体系规划是有法律保障的，只要《城市规划法》或其他相关规定没有质变，即使城镇体系规划不能自称区域规划，客观上也具备了区域性规划的职能。

此外，法律赋予城乡规划行政主管部门实施和管理城乡规划的各项职能、机制和手段，使城乡规划行政主管部门在政府各部门中最具有深化落实和实施区域规划的条件。城乡规划的分级审批管理，与各级政府的职能相对应。“一书两证”审批制度特别是选址的规划管理，为区域规划实施管理提供了重要手段。建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的许可制度，为进一步落实规划实施的要求加强了制度保障。城乡规划行政主管部门负责区域规划工作的技术依据、技术方法、编制队伍等，是完备的、具有适应性的，具有其他部门没有的优势和基础。因此，城乡规划部门具有区域规划编制和管理的技术优势和管理支撑。

（3）国家和省的发展改革部门力推区域规划有其自身的合理性和内在需求。

发展改革部门是政府的综合职能部门，一向掌握着投资、项目审批等要权，在计划经济时代，计划部门的这两项权利可以对地方的建设和发展产生决定性的影响，也是落实国民经济社会发展计划的重要手段。随着经济体制的改革和市场经济体制的逐步完善，特别是投资主体的多元化和政府经济职能的逐步削弱，一方面国民经济社会发展计划的意义和作用受到了极大的影响，到了非改革不可的境地，另一方面发展改革部门寻求新的手段强化区域调控职能的需求也十分迫切。本书在前面的章节曾指出，市场经济条件下，经济社会发展战略规划已经无法脱离空间的基础和手段，政府引导调控经济社会发展将更加依赖空间资源配置的政策调控，从空间布局、土地利用、基础设施建设、资源环境保护等方面采取相应的政策和手段。这样的背景之下，发展改革部门率先吹响了改革中国规划体制的号角，试图建立以其主管的规划为核心的“大一统”的规划体制。在这一尝试遭遇强大的法律障碍和行政阻力之后，改革突破的重点落在了区域规划之上。从行政管理职能的角度，由发改委组织区域规划是重拾早期计委的区域规划职能；从推进规划改革的角度，推进区域规划可以起到将计划转变为规划，并增加其对空间要素配置力度的作用；最重要的是，区域规划的制定和实施，与当前国家和省级政府亟须加强区域发展宏观调控的形势十分契合。作为政府的综合职能部门，发展改革部门力推区域规划，是其在新的发展形势下的必然选择。如果不考虑传统的区域规划退出历史舞台的这20年间，城镇体系规划的发展和壮大，不考虑现行法律赋予建设部门的城市规划、村镇规划和城镇体系规划职能以及城镇体系规划的法律地位，发展改革部门组织开展新时期的区域规划，有其自身的合理性，在保障规划实施方面也有其他部门难以比拟的优势，如资金权、项目权、在政府决策中的地位等。

（4）中国的规划体制改革应尊重现有法律框架，降低改革成本。

中国的规划体系改革是在现有规划体系基础之上的整合、提升和完善，还是对现有体制进行颠覆式的规划体制改革，是一个值得忧虑和深思的问题。无疑，颠覆式的改革将面临法律障碍、体制障碍和更为强大的部门阻力，那样势必造成过高的改革成本，即使是某个强势部门，也很难强行推进。而退而求其次的另起炉灶式的改革，既以区域规划为切入点、建立脱离城乡规划体系之外的区域规划编制体系，也必然造成各种内容和目的十分接近的区域性规划重复编制，是对政府财政和既有规划成果的极大浪费，不论从经济上，还是从技术上、管理上、实施上，都是不可行的。

从根本上说，中国的区域规划体制，不是规划技术体系的问题，而是部门职能之争所带来的问题和矛盾。由省发改委牵头制定的“江苏省国民经济社会发展第十一个五年规划”提出，“按照发展规划、城市总体规划、城市详细规划、城市设计的体系，增强发展规划的战略指导功能，健全城市总体规划的建设功能，完善城市详细规划的控制功能，形成城市设计的美化功能”；同时提出建立由总体规划、区域规划、专项规划和市县发展规划构成的国民经济社会发展规划体系。虽然该规划也提出了要“加强发展规划与城市规划和土地利用规划之间的衔接配合，城市规划和土地利用规划以发展规划为依据，要将发展规划确定的目标、任务和要求进行具体落实，突出建设性、控制性；发展规划要加强与城市总体规划和土地利用总体规划衔接协调”，但是其关于城市总体规划以建设功能为主导的定位，以及以发展规划取代城镇体系规划作为空间规划体系中最高层次规划的做法无疑是既不合法也不合理的。

这样的规划职能争夺在一些地方愈演愈烈。2004年6月，浙江省政府办公厅转发了该省发改委拟定的关于加强区域规划工作的意见^[9]。意见提出在省内实行省、市和县（市、区）三级区域规划体系，各级区域规划对本级政府的行政区域及辖区内的重点地区进行规划，其中省级重点地区包括都市经济圈、城镇密集地区等。规划的立项、编制、审查报批等由各级发改委负责。意见对区域规划的内容作出了详细规定，除了区域发展战略、产业发展方向、合理利用和保护自然资源、污染治理和生态建设、近期重大建设项目等常规内容以外，还将以下内容作为区域规划重点:城镇空间布局框架以及各主要城市（镇）特别是区域中心城市的功能定位、人口与用地规模；区域综合交通、能源、水资源、信息网络、物流体系等重大基础设施和各类社会服务设施的系统规划；区域土地利用的空间和时序安排，突出开发区、城镇密集区、生态环境敏感区以及其他特别开发区、控制区、保护区的用地安排；对重点开发建设地区尤其是需要特别控制保护的区域，明确提出强制性或约束性规定等。这些都是城镇体系规划的主体内容。

耐人寻味的是，2005年10月，浙江省政府下发了《关于加强和改进规划工作的意见》（浙政发〔2005〕54号）。意见指出，“当前规划编制和实施中仍存在不少问题，尤其是规划功能定位不清，规划‘缺位’与‘越位’并存，编制程序不规范，内容交叉重叠，且缺乏衔接协调和实施刚性”。意见明确提出要理清规划体系的职能分工，将同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划（包括城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等）、专项规划（各种行业规划、专题规划、建设规划等）三大类。作为规划体系的重要组成部分，区域规划同样分为综合性的区域发展规划、区域空间规划、区域专项规划。在各类规划的定位上，意见要求突出发展规划纲要的战略性和宏观性，而空间规划则着眼于把区域内的城镇体系布局、土地总体利用、产业聚集区、基础设施网络、限制开发地区等落实到具体的地域空间，是具有一定约束力的“红线”，要切实强化空间规划特别是城乡规划的功能。

2006年7月，浙江省政府又出台了一份《省政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔2006〕40号），要求以全省城镇体系规划和城市群规划为指导，强化城乡规划的跨行政区协调，在全省全面推行县市域总体规划的编制工作，将整个县市行政区域作为规划区进行统筹规划。编制县市域总体规划以后，不再单独编制城市总体规划和城镇体系规划。

以上三份文件的先后出台，说明另起炉灶式的规划体制改革思路至少在现行的法律、行政管理职能、规划技术和管理体制之下，是行不通的。这一轮由发改委发起的关于区域规划和地方规划、总体规划和专项规划之争，已经造成了政府规划资源的浪费，使原本纷乱的中国规划体制更加混乱。

当务之急，是整合各部门的规划职能和规划资源，制定具有法律地位的综合性区域规划，建构技术上衔接、职能上分工有序的区域规划体制。

2）改革的基本思路

（1）以城镇体系规划为基础，完善我国的区域规划编制体系。

以城镇体系规划为基础，建立与城乡规划紧密结合的区域规划编制体系，既可以推进区域规划工作的实质性开展，又充分继承已有规划成果，不打乱现行规划管理体制，有利于改革与发展的连续性。

建立由国家—大区域（跨省）—省—省内次区域—地区（或市管县的大市）五个基本层次的综合性区域规划编制体系。依托现有的全国、省域城镇体系规划，编制国家、省级层面的区域规划（可分别称为国家空间发展战略规划、省域规划）；依托现有的跨区域城镇体系规划、城镇密集地区规划，编制国家和省级城镇密集地区或特定地区的区域规划，其中国家级大区域规划是国家空间发展战略规划的次区域规划，省内城镇密集地区规划或者其他重点地区规划是省域规划的次区域规划；实施市管县的大市政府、有地区（州）建制的地级政府，依托现有的市域城镇体系规划、州域城镇体系规划，编制覆盖本行政区及所辖市、县（市）区域范围的地区规划，指导市、县（市）总体规划的制定，协调跨市、县（市）的空间发展。

上述区域空间规划体系依次为:

国家空间发展战略规划——将全国城镇体系规划调整为国家空间发展战略规划，从国家的层面制定空间发展战略和引导政策，明确全国城镇群体布局和重大区域设施布局，制定不同分区的发展政策等。

跨省的大区规划——可以结合城镇密集地区和城镇群体分布划定规划范围，也可以结合区域类型和发展特点等划定规划范围，分别制定相对具体的空间指导政策，着重在于协调省际关系，深化落实国家的区域发展战略和政策。

省域规划——将省域城镇体系规划调整为省域规划，对全省（区）的空间资源保护和利用以及空间发展政策、发展战略和目标进行统筹部署，提出省内的分区发展引导政策。

省内次区域规划——包括都市圈、城镇群等城镇密集地区规划以及跨地区城镇体系规划等区域规划，对省内的重点区域编制整体规划，落实省域规划和其他上位规划的目标和空间战略，协调中心城市、地区间的发展和重大区域设施布局，落实省域规划对重点管治区域的要求。

地区规划——将设区市市域城镇体系规划、地区建制的地区城镇体系规划调整为地区规划，主要是协调本行政区域内所有市镇的发展，对空间资源利用、区域性设施布局和建设、生态环境保护等进行统筹安排。

在地区规划等上位区域规划的指导下，制定各市、县的城市总体规划。这个层次的规划不再按照现有的规划体系那样区分为城镇体系规划、城市（实为城区）总体规划两个层次，而是一并统筹编制覆盖整个行政地域的空间规划，对本行政区范围的土地和空间资源保护利用进行具体安排，指导本行政区范围内各分区、镇的规划建设和发展。

涉及空间利用的各项区域性专业规划、专项规划，应作为区域综合规划的专业规划或专项规划，在区域综合规划的指导下编制，需符合区域综合规划的要求。

（2）制定《区域规划法》，或者对城镇密集地区规划专门立法。

现行《城市规划法》将城镇体系规划作为城市总体规划的一部分，无疑影响了规划部门自身和外部对城镇体系规划地位和作用的认识，法律对区域和城市的规划管理思路，也导致很多部门认为《城市规划法》中的“城市规划”就是城市建设规划。由于区域规划和城市规划在职能定位、实施机制、内容特点等方面有明显的差异，将城镇体系规划继续并入“城市规划”，对我国空间规划体系的建立是非常不利和不合理的。因此，必须将城镇体系规划从城市规划中提升出来，明确其区域规划的定位和对城市规划、乡村和集镇规划的指导协调作用。依据其编制和实施的特点，制定专门的《区域规划法》，规定各层次区域规划的内容、任务、编制和审批要求，各级政府在区域规划工作中的职责，区域规划对相关专业规划、城市规划的指导关系，区域规划实施机制和法律责任等。

通过《区域规划法》的制定和《城乡规划法》的修订，建立具有中国特色的国家、区域、地方空间规划体系。在《区域规划法》指导下，对城镇密集地区规划制定专门的法规。如果制定《区域规划法》的条件不成熟，也可以先行对城镇密集地区规划立法，以解决当前我国城镇密集地区发展中的规划制定实施和协调机制构建等问题。例如广东省对珠江三角洲城镇群协调发展规划的实施单独立法，就是切实有效的做法。

目前最具可操作性的，是在《城乡规划法》中赋予城镇体系规划应有的区域规划地位，强化城镇体系规划的法律地位和实施机制，完善城乡和区域规划体系，使“城乡规划”涵盖区域、城市、乡村的不同空间层次，体现区域统筹、城乡统筹规划的要求。其中需解决几个关键问题:①改变城镇体系规划的名称，采用区域规划或区域空间规划，明确其对区域性专业规划的统筹、协调作用和对城市规划、镇村规划的指导、约束作用；②完善区域规划的编制层次和体系，与国家、省、地方的政府事权相对应，并适应不同范围、不同层级区域协调的需要；③取消“城市规划区”，使各级政府能够依法实施对区域、城市、乡村的全覆盖的规划引导、调控和管理；④明确各级政府、部门的责任和权利，完善区域规划（城镇体系规划）的管理主体、实施机制和违反规划的法律责任。

图6.2　中国空间规划体系基本架构

（3）理顺国民经济社会发展规划、区域与城乡规划、土地利用规划及其他专业规划的职责分工。

尊重当前各主管部门的法定规划职能，如发展改革部门国民经济和社会发展规划的职能、建设（规划）部门区域和城乡规划的职能、国土资源部门土地利用规划的职能和各行业主管部门专业规划的职能。在这一方面，浙江省政府浙政发〔2005〕54号文所提出的理顺规划职能的思路是值得借鉴的。

在法律完善的基础上，明确国民经济社会发展规划对经济社会发展的统领地位和对区域和城乡规划的指导作用，保持其非空间的发展规划的定位，加强与区域规划、城乡规划的衔接。

强化土地利用总体规划对土地资源，特别是耕地资源的保护职能，体现其在基本农田保护、建设用地指标等方面的决定权，但是其规划编制应与国民经济社会发展规划、区域规划和城乡规划、专业规划相衔接，在城乡建设性用地的空间布局上以区域规划、城乡规划为依据。

应强化区域规划和市、县市域空间规划的政府行为特征，由政府直接组织规划的编制和实施，建设（规划）部门负责对有关区域规划和市、县（市）空间规划的深化完善和实施管理，同时应建立完善的规划实施监管机制，体现决策、执行、监管的适当分离。

加强各专业部门规划和综合性区域规划之间的协调和衔接，建立相关规划之间的协调和反馈制度。

（4）在条件成熟的情况下，在国家和省级政府层面设立综合性规划职能部门。

目前中国三大规划体系并行的现状，是计划经济体制的遗存和各部门职能长期复杂演变的结果。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府对空间资源的引导调控已经取代传统的计划指令，成为最重要的政府职能和对市场经济的调控手段。在这种情况下，三个部门在规划职能上的交叉、重叠，势必造成规划资源的浪费、规划决策的不统一、规划体制的不健全。所谓理顺规划间的职责分工，是基于现状行政管理架构的权宜之计。最终解决职能交叉，真正建立统一的规划编制和管理体系，还得依靠对现有各部门相关规划职能进行合理的归并，成立具有综合性规划职能的管理机构。

方案一:成立国家规划部（省规划厅、市规划局），整合现有的发展规划、城乡规划和土地利用规划，将原分署建设、发展改革、国土三个部门的规划职能归并到国家规划部（省规划厅、市规划局），综合管理国家的规划事务。

方案二:改建设部为规划建设部，或者在建设部下成立国家规划局，省成立规划建设厅或规划局，强化城乡规划（城镇体系规划、城市规划、村镇规划等）在各级政府的综合性空间规划地位，明确与发展规划、土地利用规划的分工协作。

方案三:将隶属建设系统的空间规划职能和机构，完整地转移到发展改革部门，与其原有的发展规划职能相融合，成立国家、省、市规划局，统筹负责经济规划和空间规划事务，维持国土部门土地利用规划单一空间要素规划的定位，侧重对土地资源和耕地保护的监管。

其中方案二对各部门的现有规划职能并无影响，仍保持三类规划并存的局面，主要是强化城乡和区域空间规划，突出其综合性空间规划的地位，避免再发生现状存在的规划打架、分工不明的局面。这一改革方案立足于从上到下已经逐步健全的城乡规划法律法规体系、规划机构和队伍、规划编制和管理机制以及丰厚的城乡规划成果体系。其核心是增强国家和省级政府建设（城乡规划）部门的管理力量，并赋予其更多的调控职能和手段，强化其在同级政府的决策地位。鉴于在城市层面，大部分城市都设有独立的规划局，在政府序列中具有较高的综合性规划职能部门的地位，因此这一改革方案对城市一级的规划管理架构并无影响。由于这一改革方案既符合现行城市规划法律法规，也未打破现有的行政管理架构，改革成本最小。

方案三主要是对发展规划和城乡规划两大类规划进行整合。相对而言，在区域规划、国土规划、城镇体系规划三大规划之争中，目前能够相互竞争的，是发改委负责的区域规划和建设部负责的城镇体系规划。而区域规划的矛盾只是规划间矛盾的开始，发展规划与空间规划两大体系，随着市场经济体制的逐步建立，其分工明确、相互并存的可能性和必要性已经越来越低。最后的结果，必须是将发展融于空间，以空间引导和支撑发展，建立国家、区域、地方的统一的规划体系。从提高政府行政效率的角度，与其发展规划部门另起炉灶将发展规划改革成为综合性空间规划，不如以建设部门的城乡空间规划为基础，整合双方的规划职能，建立一个综合的规划部门。这种整合在很久以前就有先例，1984—1988年间，建设部的规划司曾接受建设部和国家计委的双重领导。那一时期，双方的规划协调非常顺利。从强化综合调控职能的角度，整合后的规划部门隶属国家发展改革部门更有利。这样既可以依托城乡规划部门已有的技术和管理优势，又可以充分发挥发改委的综合调控手段加强规划的实施。

方案一则是最彻底的规划职能整合，从规划体系自身来看是最合理的改革方案。发展规划和城乡规划之间是相互融合的关系，而城乡规划和土地利用规划之间则明显是综合性空间规划和单一要素空间规划之间的重叠和交叉。改革开放初期，城市规划在新的历史时期重新得到发展，由于规划理念、管理能力的限制和管理重点的要求，将规划的重心放在城市，特别是放在城市的建设用地范围内，是符合当时的发展要求和客观条件的。随着我国城市化进程的加快，城市规划自身也在不断发展和完善，1990年实施的《城市规划法》就已经将城镇体系规划作为城市总体规划的重要组成部分，意味着城市规划的覆盖面已经拓展到了城区以外的地域。近年来的城镇体系规划，特别是市、县市域城镇体系规划，已经逐步向市域、县域空间总体规划的方向发展。这不仅是城镇体系规划本身发展完善的需要，更重要的是对整个区域和城乡空间进行整体规划引导、调控和管理，促进区域、城乡统筹发展的客观要求。城乡规划的主要任务就是对城乡的土地利用进行统筹规划，过去城市规划管城市、管建设，土地利用规划管农村、管保护的局面已经发生了本质的变化。从城市规划到城乡规划，说明规划需要对城乡建设和发展作出统筹规划安排，规划不仅要划定建设发展空间，对建设用地进行细致安排，对区域性设施的建设空间进行控制，还要突出对非建设用地和生态空间、基本农田的保护，划定限制建设用地、禁止建设用地等。2002年建设部出台的城乡规划强制性内容要求，规定城镇体系规划、城市总体规划必须将自然保护区、风景名胜区、基本农田及其他生态空间的保护等作为规划的强制性内容。国土部门随着规划管理职能的加强，不再满足原先土地利用规划确定指标、城乡规划落实空间的规划分工，土地利用规划也试图向综合性空间规划演变。在市、县（市）层面，各级城镇总体规划与同级土地利用总体规划，有着同样的规划对象和空间范围，两张规划图却很难叠加到一起，在执行中常常引发矛盾。整合两项规划，是必要的也是完全可行的。改革中国的规划体制，最根本的举措，就是将计划、规划、土地三类规划合一。不过这一改革方案涉及对现行法律、政府管理架构的重大调整，可以分步实施，从长计议。