产业的优化发展

5.2.1　产业的优化发展

城镇密集地区的经济相对发达，产业结构率先升级，但是中国的城镇密集地区在产业发展上的问题也很突出。首先是产业结构升级的压力仍然很大，工业在经济增长中占过高比重，第三产业特别是现代服务业的发展比较滞后。2004年长三角、珠三角的三次产业结构分别为4.6∶55.8∶39.6、4.4∶53.3∶42.3，呈现明显的二、三、一特征，第三产业发展比较滞后，京津冀的三次产业结构为8.4∶47.5∶44.1，其中第三产业比重较高主要得益于北京在区域经济中的比重。2004年北京市第三产业比重达到60%，除天津外，其他八个城市的第三产业比重都低于40%^[1]。从江苏的情况来分析，第二产业为主的产业结构特征也十分明显。江苏的城镇密集地区以苏南地区为主要组成部分，并向苏中的沿江地带延伸，苏北地区整体上还没有达到城镇密集地区的标准。相关的经济数据显示，苏南地区的人均GDP、城市化水平远远高于苏中和苏北地区，但是其产业结构却并没有达到相应的高度，第二产业比重过高，第三产业发展远远落后，距离三、二、一的发达国家产业结构层次有明显的距离。从苏南地区的分市情况来看，2004年苏南地区五个省辖市，除了南京外，其他四个城市的第二产业占GDP的比重都接近或者超过60%，其中苏州更是达到65.7%，个别县级市如昆山市第二产业比重高达68.2%，而第三产业都低于40%。其人均GDP的计算口径不包含大量的外来人口，城市化人口的计算却将其包含在内，使两个数据都存在一定程度的虚高，整个经济、社会发展并没有达到相应的水平（表5.5）。

表5.5　江苏省地区经济发展和城市化水平（2004年）

资料来源:江苏省统计年鉴，2005

产业结构的高度化除了表现在三次产业结构比重外，还体现在产业内部的结构层次上。长三角的产业结构重型化的特征很明显，除嘉兴、绍兴和舟山以外，长三角地区其他各市的重工业产值比重均占工业总产值的50%以上，而高新技术产业比重仍然偏低^[2]。第三产业的发展也同样面临从劳动密集型向现代服务业升级转换的要求。由于长期依赖制造业对经济的带动，而其中高附加值产业发展比重较低，一些城镇密集地区在土地资源供应、能源消耗、生态环境质量、经济增长动力、外来人口等方面都面临压力，部分城市的建设用地资源已经到了捉襟见肘的地步。随着土地供应成本、住房价格、劳动力工资等投资成本的提高，原有的低附加值、劳动密集型产业必然开始向外转移，寻求更低的投资门槛。这种现象已经先后在珠三角、长三角出现。作为近年来迅速形成的“制造业基地”，城镇密集地区面临着实现经济结构转型的内生要求和外部压力，必须及早改变以廉价的土地和劳动力资源换取外来投资和拉动经济增长的方式。

其次，城镇间产业竞争很激烈，产业特色同构仍然不同程度上存在。同一城镇密集地区范围内的城市，资源禀赋和区位特点相似，选择的发展路径也比较接近。例如长三角各市的规划中，大多把制造业、重化工、物流等作为产业发展的重点，各市间的产业结构同质现象比较突出。在同一地区产业结构同质容易形成产业集群发展的局面，从而提升区域竞争力。但过度同质，特别由政府主导、相互攀比而造成的过度同质化，容易导致恶性竞争，并由此造成内耗加剧与市场秩序的无序化。同样的问题也出现在珠三角和京津冀。珠三角城镇群规划关于经济社会发展的专题研究指出，珠三角和香港之间、珠三角内部城镇群之间“产业联系不紧密，产业发展方式雷同，彼此之间恶性竞争增多，没有形成一个有效的区域协商、调控的机制，导致了区域环境的污染和恶化、土地的粗放型经营、区域间基础设施的不协调及重复建设等问题”。珠三角各市产值排名前10位的行业中，构成基本相同。尤其是前两位主导行业高度相似，大都是电子及通信设备制造业、电气机械及器材制造业。工业行业结构相似性最高的城市组为深圳与惠州，相似性系数高达0.986，其次是深圳与东莞（0.94），再次是东莞与惠州（0.935）；结构相似性系数在0.8以上的城市组还有中山与珠海（0.865）、中山与江门（0.847）、中山与东莞（0.842）、珠海与佛山（0.825）、珠海与东莞（0.816）、肇庆与惠州（0.812）^[3]。可以发现，整个珠三角内部行业的相似性很高，以珠江东岸尤为突出。如果区域缺乏深度分工，这种相似性很难产生集聚效应，相反存在内耗的危机。珠三角劳动密集型行业的同构现象，带来企业间的无序竞争。这种低水平竞争建立在廉价土地、廉价劳动力和低环保要求等基础之上，导致了市场供过于求，行业整体的利润普遍下降，从而影响技术的改造和创新，延缓了行业乃至整个产业的升级。而京津冀的工业结构也具有很强的同构性，一是重工业占有很高比重；二是在重工业内部，加工程度较低的能源、原材料等中间产品型重工业比重比较高^[4]。

传统的认识往往将城市总体规划、城镇体系规划、城镇密集地区规划等由城乡规划部门主导编制的空间规划定位在对相关经济社会发展战略和规划目标的空间安排上，因而对经济社会发展战略的研究及相关规划对策的制定缺乏重视。按照现行的经济社会发展规划和城乡空间规划分列的体制，这个认识有一定的道理。但是现有的国民经济社会发展规划的成果并不能完全满足指导城市和区域空间发展的要求。一是国民经济社会发展规划的制定仍然带有较明显的计划经济的痕迹，尽管发展改革部门也在大力改革其规划编制的内容，但其内容仍以发展目标、指标、重要项目的建设计划及有关配套政策为主；二是国民经济社会发展计划的年限一般只有五年，范围是一级行政主体的管辖范围，不能适应指导城市长远发展和城镇密集地区协调发展的要求；三是在市场经济条件下，经济社会发展的规划战略已经无法脱离空间的基础和手段，政府引导调控经济社会发展将更加依赖空间资源配置的政策和调控手段，经济社会规划还是空间规划的关系已经不是单纯的指导和被指导的关系，而是相互作用和彼此协调的关系。国外的城镇密集地区规划经验也充分显示，围绕区域发展目标合理确定产业和经济发展的战略，是规划的核心任务之一。市场经济条件下，不管是经济社会发展规划还是空间规划都不能决定企业投资或者代替市场进行产业选择。除了财税、金融、投资等产业政策外，对经济发展和产业布局实施引导和调控，需要从空间布局、土地利用、基础设施建设、资源环境保护等方面采取相应的政策和手段，这些正是空间规划的核心内容。

基于这些因素，编制城镇密集地区规划，有必要将制定区域的经济社会发展战略特别是经济发展的空间政策作为己任，研究如何从空间调控的角度促进产业结构调整和升级，并进而制定相应的空间发展战略和各项政策。在产业发展的空间对策上，一是要在竞争力分析的基础上明确区域的产业功能和战略定位，充分认识本地区在世界、国家和大区的地位和作用，结合本地区（如都市圈、城市群、城市带）的区位特点、资源特点、人文特点、体制特点等，合理确定产业发展的目标和特色定位；二是要从空间上、政策上加强引导和调控，减少政府对产业发展的不良干预，加强产业政策方面的区域统筹和共商机制，引导和扶持产业集群的生长壮大，促进区域间的产业合作和合理分工；三是必须注重区域创新产业的培育和发展，促生区域发展的内生动力，这是保证城镇密集地区长远发展和提高国际竞争力的根本。城镇密集地区拥有良好的区位和比较优越的技术、人才、信息、资本等要素条件，高校、科研单位众多，应当发挥这一优势，加快创新产业的发展；四是要为现代服务业发展提供引导和支撑，构建城镇密集地区的服务业体系，为各种新型业态提供空间引导和设施的配套，同时加强服务业发展的区域综合协调，实现城市间的错位竞争，加强区域联合，共同发展。

与过去的产业发展模式相比，创新是城镇密集地区产业进一步优化发展和培育竞争优势的根本途径。全球竞争时代的“区域可持续发展”，尤其强调培育区域的自我成长与持续的创新能力，以形成强劲的区域创新系统。区域创新系统已成为发达国家提高区域集团经济与科技竞争力的重要组成部分，并被认为是全球化时代区域发展与规划的关键内容。美国硅谷和128号公路地区、欧盟跨国创新系统，北欧环波罗的海地区创新系统，德国亚琛、荷兰南里姆勃格及比利时列格省之间的跨国创新网络，莱茵—阿尔卑斯地区及英格兰东北部创新系统等，都是世界著名的区域创新系统。从长远发展看，区域创新系统强调的是发展内涵、发展质量，尤其是区域创新能力的提高，这也是城镇密集地区未来发展的必然选择^[5]。

中国当前已经将创新作为一项非常重要和紧迫的任务。作为经济社会发展的先导地区，城镇密集地区最具有创新的基础和条件，应在技术创新、产业创新、制度创新等方面发挥先导作用。当前最重要的是树立创新的发展理念，建立并完善鼓励创新、扶持创新的环境和政策机制，积极培育创新主体，整合集聚优势，促进交流、推进合作，促进中国城镇密集地区创新系统的建立。