如何合理预测城市规模

4．1．2　如何合理预测城市规模

应该如何检验城市规模预测是否合理，可以从以下几方面来分析。

1）从经济发展阶段分析

从国外一些综合性大城市分析，人口的增长速度与经济发展的阶段有关。在工业化初期阶段，人口增长速度最快；当实现初步现代化（人均GDP为4000～5000美元）以后增长速度会迅速减缓；当经济发展进入后工业化阶段（人均GDP超过2万美元），人口规模趋于稳定，增长速度极小或者出现负增长。

例如日本东京，1940年至1962年工业化时期，人口从735万增至1018万，年均增长率为15‰，1962年人均GDP近5000美元；从1962年至1976年，人均GDP从近5000美元提高到2万美元，人口从1018万增至1168万，年均增长率为10‰；至2000年人均GDP达6万美元，人口从1168万增至1206万年均增长率只有1．25‰。

又如伦敦，在一战以后，市区人口迅速增加，从19世纪20年代的200多万人增加至1939年的850万人。为此，1944年编制大伦敦规划时，把伦敦市区的人口规模定为1000万人（市域面积为11427km²），但是，至20世纪60年代后期，进入后工业化时代，市区人口与就业岗位外流日趋明显，产业逐步向东南英格兰地区转移，因而在1970年编制的东南英格兰地区规划时，把规划范围扩大至27000km²，伦敦市区规划的人口保持在700万左右，而在距伦敦市中心64～128km的地方发展了5个50～150万人口规模的新城，使其接近于与伦敦外圈已有城镇（20世纪末）吸纳的可能增长的450万人。

再如巴黎，在二战以后，从20世纪50年代中期至70年代中期，首都人口迅速增加，20年内人口持续以9～13．5万的速度增加，巴黎人口占全国近1／5。于是在1960年编制《巴黎区域的布局与总体规划结构》时，提出在全国选定马赛、里昂等8个城市加快发展，形成反磁力，以平衡巴黎过快发展，要求控制进入巴黎的移民，每年人口增长不超过10万人，到20世纪末规划人口为1200万左右。但是，这个规划在当时受到批评，认为人口控制会削弱巴黎经济发展，因而在1965年编制的《巴黎区域布局与城市化指导方针》时，把20世纪末的人口规模扩大到1400万人。可是，巴黎已在20世纪80～90年代进入后工业时代，人口增长速度锐减，到2000年人口规模连1200万都没有达到，至今巴黎人口还未突破1100万，因而20世纪90年代推出的《大巴黎区规划》又恢复了1960年的思路，加强与周边城市的联系，形成巴黎盆地共同发展的模式。

从国外发达城市走过来道路可以看出经济发展不同阶段人口增长是一条曲线，我们在预测人口增长时要考虑经济发展阶段对人口增长的影响。我们现在遇到的状况几乎和伦敦20世纪40年代、巴黎20世纪60年代的状况一样，把城市做大的心理占上风。拿北京来说，1991年至2001年的总人口年增长率为20‰，与日本工业化时期的增长速度相仿。根据经济增长预测，从2004年至2020年正处于从人均GDP3000多美元增至10000多美元的时期，大体上在2005年突破4000美元，人口增长速度将出现转折，不可能始终维持在20‰的高增长状态，平均增长速度维持在10‰～12‰可能比较符合实际情况。目前全国不少大城市20世纪90年代至20世纪末，人口的增长率也大体与北京相仿，保持在15‰～20‰。在今后17年的经济发展水平，多数城市处于人均GDP从1000美元向8000美元过渡的时期，人口增长速度也会有一个转折点，因而规划人口的年增长速度始终维持在20‰已经偏高了，而不少规划却要求把今后每年增长速度均提高到25‰以上。很显然这样推算出来的规模肯定过大了。

2）从就业岗位需要量分析

经济发展阶段的提升，是劳动生产率提高的结果，在后面几节中将进行详细分析。一般来说，人均GDP为1000美元时劳均GDP只有1万元左右；人均GDP达到2000美元时为2．7万元左右；4000美元时为5．5万元左右；6000美元时为10万元左右；10000美元时为18万元左右；20000美元时为35万元左右。三次产业构成不同，上述数字会有些改变，但不可能有大的增减。

因此，只要确定了2020年GDP值和人均GDP值，即可估计出就业岗位来。当人均GDP处于8000美元至10000美元阶段，一般就业比较充分的城市考虑到老龄化的影响，就业率在50%～53%；如果在就业年龄组中失业人员和无就业意向的人员较多，就业率也不应该低于48%；如果就业率过低，说明这个城市经济不景气，是一个消费型城市，长期下去将会出现经济衰退、社会不稳定等诸多社会问题。如果用这个方法校核，许多城市2020年的就业率还不到46%。很明显总体规划提出的人口规模过大，和一个经济发展健康的城市的要求不匹配。

3）从城市发展可能达到的速度分析

一个城市从开发到基本成熟，初步形成完善的社会结构至少要经过20～30年。北京亦庄开发区20世纪80年代末开始筹建，起步区只有3km²，至今已经历了15个年头；目前，招商引资的形势很好，出现了快速发展的势头，开发区扩展到12km²，建了一批居住区，产业发展很快，但是社会结构还属初创阶段，人口不足5万，远未达到结构完善、人气旺盛的地步。大连开发区、烟台开发区规模均为几十个平方公里，开发了20年，开发区的居民仍不多，大量生活服务设施还要依赖老城区。实际状况说明一个城市从发展到成熟是一个要经过半个世纪至一个世纪的漫长过程，不可能一蹴而就，迅速成熟。可是，在这一轮总体规划中，不少现状只有200多万人口的城市，企图到2020年城镇人口超过1000万；一些县城目前人口只有20多万，17年内要跃升至100万人口的特大城市的行列。不少城市动辄划出几十以至上百平方公里的开发区，又怎么不造成大量耕地被毁、投资难以收效的后果呢？

上述种种现象，都说明了对城市发展的规律缺乏足够研究，没有掌握好合适的“度”，种种主客观原因造成了过“热”潮流。回顾2006年中央陆续出台的种种政策措施，从认真解决三农问题、基本农田不得随意占用，到派督察组到各大城市检查开发区的占地状况，几乎每个大城市都砍掉了90%以上的开发区，腾退几百平方公里土地恢复耕地；从宏观调控压缩固定资产投资，大力消化上亿平方米的空置房，到总理批示制止盲目建设物流中心、购物中心，以至提出勤俭办奥运的指示；通过对北京奥运工程投资的审核，进行“瘦身”，节约了近百亿元的投资……都说明了中央对目前城市建设过热的状况一直在通过坚持不懈的努力加以纠正。

2004年底，中央领导同志明确指示：“对新一轮城市规划的修编，必须及时进行正确引导，并制订严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地，掀起新的圈地热。此事要早抓，不可放任不管，否则会贻害子孙，造成无可挽回的历史性错误。”

2005年1月21日，国务院召开常务会议审议《北京城市总体规划（2004—2020）》时强调：“总体规划是北京城市发展、建设和管理的基本依据，必须认真组织实施”，“要控制人口，合理布局，有效配置城市发展资源”，“要切实解决好保障城市持续发展的土地、水资源、能源、环境问题……严格控制城镇建设用地规模，加强环境保护，建设节约型城市”。

对照有的城市在编制城市总体规划过程中不顾客观条件，极力把城市做大的倾向，与中央的精神差距是多么大啊！

城市发展的现代化应该首先立足于把城市做“强”，所谓“强”主要表现在土地与其他自然资源最大节约的前提下，创造出更多的经济效益，走内涵发展的道路。而不应该一味追求外延扩展，通过土地拍卖，扩大固定资产投资，用牺牲环境和宝贵的土地资源的手段，取得短期效益，把城市勉强做大。这是衡量是否落实科学发展观的关键所在。