促进以人为本的和谐计生环境

促进以人为本的和谐计生环境

——以杭州市上城区为例探讨流动人口生殖健康问题探究

严小青

一、流动人口、生殖健康的含义与研究背景

（一）生殖健康

生殖健康是指“在生命的所有阶段生殖系统及其功能和过程有关的所有方面处于身体的、心理和社会适应的-种完美状态，而不仅仅是没有疾病或功能失调” [1]。 根据此定义，生殖健康服务的内涵包含了维护妇女的健康权利，以保证妇女在整个生命阶段的身体、心理和社会适应的完美状态。

中国的生殖健康产业由提出到发展，伴随着我国人口与计划生育事业战略思路和工作方法发生重大转变的历史进程。2000年《关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》提出“以事业带动产业，以产业促进事业”的战略构想，2003年明确赋予国家人口和计划生育委员会“促进生殖健康产业发展”的职责，2006年《关于全面加强人口与计划生育工作统筹解决人口问题的决定》再次提出“大力发展计划育生殖健康产业”的战略任务[2]。

（二）流动人口

近年来随着经济社会的发展和全球化、城镇化趋势，未婚人群和流动人口的生殖健康问题变得日益突出。流动人口一般是指户籍未作变动的临时性移动人口，其主体是从农村进入城市(城镇)的务工农民及子女亲属，同时也包括一些具有城镇户口等其他户籍身份的流动人员[3]。

上城区作为杭州市的中心城区，商贸林立，人口密集，为流动人员提供了大量的就业机会，流动人口数量不断增加，流动人口计划生育工作日益繁重。杭州市上城区2005年流动人口数量为17662人，2006年为18600人，2007年为20040人，2008年为83058人，2009年为53306人。根据2009年数据统计，已办理暂住人口登记的15—60周岁流动人口有82808人，主要集中于河南、安徽、四川、江苏和湖南省；18—49周岁的育龄妇女有35755人，占总数的43%。在育龄妇女中，已婚育龄妇女共有22092人、占育龄妇女总人数的62%。

调查显示，流动人口到城里来，第一个心理反应是想得到第二故乡的支持和关照，并要求与本地社区居民一视同仁；第二个心理反应是想多挣钱，能够养家糊口。这两个反应说到底是想维护自身的合法权益和利益。因此，在流动人口计划生育管理和服务工作中，始终要把他们的生殖健康服务作为流动人口管理和服务工作的重要环节。

二、流动人口生殖健康现状分析

（一）知识缺乏获得服务渠道少

流动人口基本上是农村的剩余劳动力，由于没有很好的生活环境和良好的文化素质，对社会各种正面的宣传报道知之甚少。在生殖健康服务方面，流动人口缺乏相应的生殖健康知识，获得相应服务的能力较弱，而未婚人群获得生殖健康服务的能力更弱。根据有关研究显示，流动人口中未婚先孕和婚外孕发生率呈上升趋势、非意愿妊娠流产率较高，知情选择避孕方法比例较低。

（二）采取避孕节育措施的自主性较差

上城区流动人口目前采取最常用的避孕节育措施是安全套和放置宫内节育器（而这些措施的采取与我区知情选择政策有关）。还有少部分已婚流动人口未采取任何避孕措施，其他选择的避孕方式，都是由计划生育干部介绍、推荐的，反映出流动人口选择避孕方法的自主权还不够。

（三）接受基本卫生服务主动性不够

一方面流动人口认为自己还年轻，身体好，得点小病无所谓，不用治疗。另一方面是上城区流动人口多在工商贸餐饮业从事社会服务工作，多受雇于私人和非国有企业，工作时间不规则、工作劳动量大，常常没时间就诊看病。在生活保障，特别是生殖保健和计划生育需求等方面不易得到单位及社会的支持和帮助，影响到他们的卫生服务需求和利用水平。

（四）部门生殖健康服务服务可及性较差

在上城区流动人口中,育龄女性往往是随夫同行。他们的计划生育有些是处于流出地管不了、流入地又不管的“两不管”状态。计划外生育、孕产期无保健等一系列问题便由此出现。孕产期保健本来是每个孕产妇应该享受的基本权利，但是许多流动人口孕产妇却得不到全面的产前咨询和检查。无任何避孕措施的情况也相当普遍，流动人口的计划生育管理服务难以到位。

三、流动人口生殖健康管理现状分析

（一）管理机制还有待理顺。

目前，流动人口的计划生育工作实行由其户籍所在地和现居住地地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主的管理模式，由于双方联系渠道不够畅通、流动人口的流动性大等原因，实现共同管理有一定难度。所以，在现居住地为主的生殖健康管理机制还没形成体系，管理重表面轻实质的情况下，仅仅通过目标管理责任制的分数考核难以体现。

（二）综合治理还不到位。

流动人口的管理主要和区属13个部门有着密切的联系，但在流动人口的日常管理中，综合管理的措施难以落实，各自为政的现象比较突出。如由于管理和使用脱节，综合协管员的计生职责难以落实；出租房内流动人员的管理，由于还存在管理盲区，造成流动人员信息统计失真，影响了流动人口生殖健康服务的顺利开展。

（三）管理力量和服务保障还需进一步加强

近几年，上城区外来人员数量急剧增长与管理服务人员相对短缺的矛盾日益突出，经费空缺不断加大。目前，城区有90%的流动人口不能接受免费计划生育四项手术服务，50%的流动人口不能接受免费宣传教育，奖励优抚政策基本无法兑现，以服务促管理的生殖健康服务格局还没真正形成。

四、如何提升生殖健康服务水平的对策

（一）提高流动人口生殖保健的意识和能力

要想从根本上提升生殖健康服务水平，还得从流动人口生殖健康意识和能力方面考虑。一方面，流出地要加强计生知识宣传。流动人口由于受传统观念影响，对于生殖健康相关知识了解程度还不够深入，相关教育亟待加强。另一方面要加大城市正规宣传力度。各机构应充分利用已有的资源主动提供宣传服务，除了知识竞赛、知识测验、现场宣传咨询服务、讲座、座谈会等传统方式以外新增网络课堂。

（二）建立综合管理体系促进流动人口生殖健康

流动人口管理是一个综合管理体系。一方面，管理服务全部服务对象，尤其是大量散居的外来务工人员，降低服务遗漏率，是开展生殖健康工作尤其是妇幼保健工作的难点，仅靠计划生育部门或卫生部门是难以做好工作的，需要多个部门的配合。另一方面，要满足外来务工人员的生殖健康需求，涉及的部门十分广泛，从计划生育、医疗卫生等专业技术服务机构，到各种宣传媒体；从其居住的社区到工作所在的工厂或单位。另外还涉及财政、民政、公安、劳动社保等部门。因此，流动人口的生殖健康问题应作为一个重要部分纳入政府的全人群健康促进规划中去。

（三）倡导流动人口生殖健康同城规范信息管理

针对现状，一方面要改善户籍制度对生殖健康服务利用的影响，逐步取消暂住证制度，实行统一管理，在制定就业医疗社会保障等方面的政策时，弱化户籍地人口和流动人口在政策受益上的区别。另一方面要扩大流动人口医疗保障覆盖面并建立相应的社会救助制度，为贫困流动人口提供全部或部分的医疗费用减免等。

（作者工作单位：杭州市上城区计划生育宣传技术指导站）