切实推进改革，才能保证稳定增长

切实推进改革，才能保证稳定增长^[1]

(1993年4月)

1992年中国的经济成长取得了良好的成绩:国民生产总值增长12.8%，工业总产值增长20.8%，进出口总额增长22%以上。但是，也出现了某些令人担忧的问题，其中包括最为领导和群众关注的问题，如通货膨胀压力的增大和腐败现象的滋长等，一时间成为群众议论的热点。我认为，现在最重要的是对这些现象作出科学的分析，找到它们由以产生的根源，才能提出治本的方策。

以目前宏观经济中最突出的问题——通货膨胀——为例，为什么近来通货膨胀压力会迅速增大呢?无可否认，1992年中期货币政策把握上的偏差，是出现“过热”的直接原因，但是，更加深层的原因，还在于没有建立起一个能够对微观经济活动进行“硬预算约束”和对宏观经济总量进行有效调控的经济体系。这主要表现在“公共部门”三个方面改革的严重滞后，这三个方面是:(1)国家的财政税收体制;(2)金融体制;(3)国有企业制度存在根本性缺陷没能及时得到改善。

从财税体制来说，现行体制仍然保持着原来适应于计划经济的财税体制的基本框架。这套财税体制的特点是:一方面，利用国家的计划定价权和国有企业的垄断地位，把剩余都挤到最终环节也就是最终产品的生产单位和国有商业的环节上，然后用税、利上缴的形式转给国家财政;另一方面，国家预算不仅承担提供共用品(public goods)资源的责任，还承担为私用品(private goods)生产部门提供投资的责任。经过14年改革，我国经济结构发生了重大变化，非国有经济发展很快，国家和国有经济的垄断地位已经大大动摇。在这种情况下，财政收入在国民生产总值中所占比重逐年降低，而它承担的任务并无重大改变。于是，赤字大量增加，甚至无力维持政府基本的开支。在这种情况下，采取了一些办法来增收减支。例如把一些应该由财政支出的项目包括部分国防费用和基础教育费用甩给有关单位，由他们自己“创收”来解决，征收名目繁多、杂乱无章的缴款，向银行“甩包袱”等。由于采取的措施并不是为适应新经济体制而作的系统变革，而只是一些非规范的权宜之计，这样做的结果，不但没有从根本上缓解财政的困难，相反由于财经秩序的破坏和浪费的增加而更加扩大了实际的财政赤字，使财政政策具有强烈的扩张倾向。

从金融体制来说，在旧体制下，单一的银行作为财政部的出纳机关，按照综合财政计划进行拨款。1984年的金融体制改革虽然把中央银行和专业银行分开了，但不论是中央银行还是专业银行都保持着旧体制下银行的特点。就中央银行而论，它仍然保持着作为宏观—微观大一统经济的总账房的性质。例如，我国的中央银行除承担市场经济国家中央银行稳定货币的基本职能外，还承担支持经济增长甚至救济亏损企业的任务。在政府的多项目标中，稳定货币往往不是主要的目标。这样，就使得中央银行难以正确掌握货币政策。而且，由于中央银行仍照过去的办法按行政层次设置分支机构和货币政策的实施偏重于采取传统的行政手段(信贷额度控制)，即使分支机构货币政策目标规定得正确，在变化了的经济条件下也很难有实现的把握。此外，由于某些改革过程中出现了某些偏离市场经济目标。所有这些，都使中央银行倾向于执行扩张性宏观经济政策，或者说难以实现它保持货币稳定的职能。就专业银行而论，它们至今仍然在相当大的程度上具有行政调控和政策性融资的职能，利率也不由市场供求状况决定，银行经营活动不受风险约束，这样就不能保证资本这一重要稀缺资源的配置按市场导向达到最优，大量的指定贷款造成了投资的浪费，使金融体系的运作具有强烈的货币扩张倾向和腐败的倾向。

对于大多数国营大中型企业来说，离成为适合于市场经济要求的自主法人，还有相当大的距离，仍然处在一方面缺乏自主权，另一方面没有硬预算约束(产权约束)的状态之下。这样，在体制没有根本改变的情况下，国有企业就像是一个具有大量漏洞的水库，无论注入多少货币，都难以满足J.科尔奈所说的投资饥渴和消费饥渴。近来有些地方还出现了公共资产以各种方式流失的现象。

早在1992年初讨论邓小平南方谈话、新的改革和建设高潮刚刚兴起的时候，经济学家已经把正确处理改革和发展的关系，以便有效发挥群众积极性的问题提到了人们的面前。当时许多经济学家根据当时已经出现的主要注意力放在铺摊子、上项目、争投资上，忽视经济改革的实质性推进的趋向。他们提出，各级领导必须把主要注意力放在加快改革、尽快建立市场经济的基础结构方面，防止在改革迈出决定性的步子、取得突破以前，热衷于追求生产和建设的高速度。因为，根据改革以来的历史经验，在缺乏生机和活力的旧体制没有得到改变的情况下追求高速度，很容易引发经济“过热”和通货膨胀，最终迫使我们不得不停下来进行调整。

遗憾的是，后来的事态发展未能避免上述缺陷。

在过去一年新的国民经济新高涨中，地方、部门、企业表现了很高的积极性，分别采取了许多主动行动，推进本地区、本单位的改革开放，对市场力量作用范围的扩大起了重要作用。但是，个别地区、部门和企业对体制转轨，特别是对于公共部门体制转轨所能够起的作用毕竟是有一定限度的，因为经过14年的改革，需要攻坚的改革往往不是个别地区、部门或企业能够各自为战地进行的。例如，财税改革(包括税种设置、税率厘定和财政体制的确定)、金融体系的改革和产权制度界定等，都不是个别地区和单位所能解决的，而必须由国家的最高行政当局来作决定。在工作的重点不够明确、改革的施工蓝图不够清晰、改革的具体措施不够有力的情况下，地方、部门和企业的注意力自然而然地转向增加投资、铺新摊子、增辟开发区等方面。而且一些方向对头，且有良好开端和前进势头的改革项目，如证券市场的建立和土地批租的开放，也由于缺乏统一规划和基本规则，不可避免地出现混乱，而且由此滋生了某些也许可以称为“自发私有化”的瓜分社会财产的行为。与此同时，由于无章可循或有章不遵，使权钱交易和其他的舞弊行为得以猖獗。在某些市场上，投机活动成为主流，这样就使泡沫经济在一定范围内发展起来。

目前经济界对于是否已经出现“过热”存在不同的看法。我主张“少争冷与热，多说改不改”，因为不管是认为经济已经“过热”，出现了通货膨胀的苗头，还是认为只是存在通货膨胀的危险，“过热”并未成为事实，绝大多数经济学家都并不否认:如果不在改革上取得突破，或迟或早“过热”和通货膨胀终会发生。而且，当出现了通货膨胀的危险，需要抑制货币扩张的时候，往往由于现有的国有经济缺乏内在稳定机制，经济手段对它的作用有限而求助于僵硬的行政性的措施。历史经验说明，如果力度不够则行政手段很难生效，而力度过大的行政办法，又会因为“一刀切”而使经济中有活力的部分也在紧缩的过程中受到损害。

由于以上所说的种种问题，为了保持经济的稳定增长，除保留必要的行政控制如贷款规模限制，及时启用经济手段，如利率调整和存款准备金率调整之外，治本之策还是建立能够保证稳定增长的经济制度，即切实迅速地推进改革，尽快建立市场经济的基础结构。主要是以下三个方面:

第一，在尽快放开竞争性部门价格的同时，实现财政体制的改革，建立起平等税负、简化税率、扩大税基、国税与地方税征收体系分设，根据各级政府职能定位划分收支的财政体系。

第二，建立中央银行与专业银行分设，中央银行独立化、商业银行企业化的银行体系。在目前阶段，商业银行的信贷职能和其他非银行金融机构的职能宜严格分开。

第三，必须明确认识:只有实现国有企业组织制度的根本变革，才能指望改变它们的运作状态和行为方式。目前绝大多数经济学家认为，实行股份化是国有大中型企业改革的基本方向。股份化改革有三个递进的层次:(1)从国有国营的行政附属物到股份公司的“改制”;(2)向社会公开募股，成为股份有限公司;(3)各种股票在证券市场上挂牌交易，自由转让。以上三个层次，“改制”是基，目前应当全力以赴，扩大“试点”。所谓“改制”，包含两方面内容:一是实现资产法人化，把企业拥有那部分资产从全民财产整体中独立出来，有明确的边界;二是建立法人治理结构(公司治理结构)，使所有者与经营者之间形成健全的制衡关系。“改制”的工作做好了，我国经济中就会增添一大批产权界定清楚、法人治理结构严密的新企业组织。只有这样，才能真正“搞活”国有大中型企业，国民经济的稳定增长也才有坚实的基础。

上述经济体制主要方面的改革已经议论多年，方案设计也日趋成熟，如果仍然迟迟不见行动，那只能说是“非不能也，是不为也”。而当这些方面的改革取得突破性的进展，从计划经济到市场经济的转轨实现以后，由于新的经济体制自我调节和抗干扰能力较强，在宏观上具有可调节性，实现稳定的高速度增长才有了稳固的制度基础。

【注释】

[1]载《经济社会体制比较》，1993年第2期。